DE REFORMAS CONSTITUCIONALES Y OTRAS NECESIDADES...
 
JORGE SILVERO

"Después de haber experimentado de modo inequívoco
la ineficacia del gobierno (…) vigente,
sois llamados a deliberar sobre una nueva
Constitución…" (1)

Ya en los orígenes modernos de la forma de gobierno republicano hace poco más de 200 años se manifestó de forma palmaria la relación entre el modo de actuar del gobierno (2) y la necesidad de reformas constitucionales.

En las sociedades latinoamericanas la experiencia de un mal gobierno fue una cuestión compartida, así como las respuestas implementadas. Tras el derrocamiento de la conducción política cuestionada o el cambio por medios no tan pacíficos la nueva dirigencia asumía el control total del poder e introducía modificaciones sustanciales al sistema normativo-constitucional que era entendido como un resabio del régimen anterior. Por ello, es común en Latinoamérica contar con Estados que se rigieron con 10, 15 o más Constituciones Políticas en su corta vida independiente.

En Paraguay, éste ha sido el caso en el periodo 1989-1992 donde tras el derrocamiento del régimen autoritario del Gral. Stroessner se produjo un amplio recambio de la clase política y se procedió a una vasta reforma del sistema constitucional y legal.

Desde esta perspectiva, se torna evidente que la necesidad de la reforma constitucional está estrechamente ligada al contexto político y está justificada mayormente en la necesidad de rectificar rumbos político-institucionales. Vale decir, las experiencias históricas indican que es relativamente plausible encontrar un amplio consenso para reformas constitucionales luego de un mal gobierno.

En un tono político moderado se podría expresar que el gobierno en ejercicio tiene la posibilidad de recoger las experiencias negativas de los anteriores gobiernos y, en consecuencia, tratar de reencauzar el rumbo político con reformas que estabilicen el sistema normativo-institucional. De esta forma, entonces, las reformas constitucionales ocurrirían no bajo un mal gobierno sino "luego de él" sin entrar a juzgar si el gobierno en ejercicio es un mal o buen gobierno.

En un segundo tipo de casos, antes que insistir en las desavenencias de los gobiernos anteriores algunos gobiernos en ejercicio -sobre todo aquellos que autocalificaron su gestión de "buena"- han propiciado reformas constitucionales con otro tipo de argumentación. Por ejemplo, han reconocido que a pesar de la estabilidad política reinante la actividad productiva del gobierno si bien buena se ve restringida por las limitaciones y deficiencias del marco jurídico-institucional. Entonces, para avanzar con los objetivos de gobierno se hace necesaria la reforma del obsoleto sistema institucional, la cual es impulsada por el propio gobierno aprovechando la oportunidad única que brinda la situación de estabilidad política.

En otras palabras, para estos gobiernos el consenso para las reformas constitucionales es dado por el amplio y sostenido control político de las instituciones y de los actores políticos y sociales. Asimismo, las modificaciones estructurales se plantean con una visión a futuro y de modernidad y como forma de asentar jurídicamente las relaciones políticas de dominio. En todo el proceso de reformas subyace un halo de continuidad política.

Entonces, si bien el cambio constitucional se produce, ya sea parcial ya sea total sustituyéndose una constitución por otra, la situación constitucional del país, en cambio, puede no variar en absoluto: el régimen político sigue siendo el mismo, autoritario en algunos casos, aún con la nueva constitución.

Este fue el caso bajo el gobierno de Stroessner en 1967. El régimen dictatorial entendió que su gestión gubernativa era buena y debía continuar. Para ello, necesitaba deshacerse de las normas jurídico-constitucionales que impedían que Stroessner se presentara como candidato presidencial para el período 1968-1973. La Constitución de 1940 permitía la reelección "por un período más" y esa posibilidad ya se había agotado. (3) Por tanto, el recurso fue declarar obsoleto dicho sistema constitucional, y proceder en 1967, antes de las elecciones de 1968, a una reforma constitucional, la cual, entre otras cosas, permitió que Stroessner sea nuevamente reelegible. (4)  Pero, más allá de eso, lo que pasó fue que el marco jurídico estaba siendo adecuado al control político con una visión a futuro como se confirmó con la reforma constitucional de 1977 que permitió la reelegibilidad indefinida de Stroessner.

Ahora bien, y sin pretender agotar los distintos tipos de casos que marcan las relaciones entre el actuar del gobierno y la necesidad de reformas constitucionales, cabría preguntarse: ¿cuál sería el caso en la actualidad paraguaya para una reforma de la Constitución de 1992? Hasta el momento, se han descriptos dos casos distintos de mal gobierno y reformas constitucionales. En el primero, la reforma constitucional se dio luego del mal gobierno y, en el segundo, durante la vigencia del mismo. ¿Conoce, acaso, la historia paraguaya una situación de buen gobierno y reformas constitucionales? Quizás, en 1870 se dio dicha relación. O, probablemente, ese sería el caso en el periodo de gobierno 2003-2008. Si así fuera, se estaría entonces ante un probable hecho histórico de notable relevancia para la cultura política del país.

Pero, antes de continuar con la problemática a tratar en este breve trabajo se debe hacer algunas referencias al enfoque de análisis del mismo.

A diferencia de otros estudios sobre reforma constitucional, en éste se relaciona la reforma con el gobierno y su actuar. ¿Por qué? ¿Por qué no analizar sencillamente el texto constitucional y decidir sobre sus desaciertos y el grado de sus deficiencias? En el sentido de: a mayores deficiencias sería más recomendable y urgente una reforma. Después de todo, el tipo de argumentación basado en proyecciones aritméticas o geométricas es aceptado por el derecho y considerado razonable. Sin embargo, para el caso de una reforma constitucional dicho enfoque, si bien correcto, no es el adecuado porque la naturaleza de la cosa, la materia que se está tratando no es estrictamente jurídico-constitucional sino que tiene un aspecto jurídico y otro aspecto político, cualidad propia del ámbito constitucional y, en particular, del problema a considerar.

Vale decir, los estudios estrictamente jurídicos están en condiciones de señalar las fallas estructurales del diseño constitucional y las inconsistencias del texto normativo, las cuales podrían constituir el motivo jurídico de la reforma y, evidentemente, son necesarios para llevar a cabo la misma, pero no podrían substituir a la iniciativa política para la reforma que tendría que estar motivada necesariamente en las relaciones de poder político. No se debe obviar, que toda reforma requiere de un amplio consenso político con la mayor participación posible de los distintos actores político-institucionales, los cuales no solo actúan motivados en derecho, sino que fundan sus decisiones en finalidades y provecho político. Ahora bien, necesariamente bajo un régimen político-democrático de gobierno esas finalidades y provecho deben estar de acuerdo con los valores del propio régimen, caso contrario la iniciativa de reforma perdería en legitimidad.

Entonces, en la reflexión sobre la iniciativa política de una reforma constitucional cabe en primer lugar explicar la siguiente premisa de análisis:

LA CONSTITUCIÓN NECESITA SER REFORMADA.

Esta afirmación trasciende épocas y sistemas de gobierno, pero en todas ellas se presenta como una decisión política. Desde este punto de vista es una manifestación artística que, como tal, requiere de creatividad, ingenio y expresión de ideas. La creatividad no significa necesariamente algo nuevo sino es suficiente una nueva forma de presentar lo conocido. El ingenio determina un sentido de oportunidad y forma de presentar la creatividad. Por último, detrás de cada creatividad hay ideas que quieren ser expresadas por el autor. La interpretación de las mismas no es parte del arte original, pero, por eso mismo, y para que ella conduzca a una valoración jurídica aceptable, es decir, objetiva, no debe perderse en la búsqueda de ideas encriptadas sino que se debe someter la decisión política a las reglas del derecho.

Siguiendo, entonces, con el análisis de la necesidad de la reforma de la Constitución de 1992 en su relación con el gobierno a la luz de la premisa indicada, el primer punto específico a dilucidar es acerca de la creatividad necesaria para tomar la decisión política de reforma.

En términos históricos, la creatividad ha surgido del propio proceso político, cuyas características y finalidades han aportado la inspiración necesaria para ser creativos.

Así, cuando en 1989 se inició el proceso político de transición a la democracia el gobierno de aquél entonces no tenía como prioridad realizar una reforma de la Constitución de 1967, la cual rigió incluso los primeros años de dicho proceso. Recién, cuando el proceso de transición avanzó y logró credibilidad por parte del resto de los actores políticos y sociales fue que la finalidad de instaurar un régimen democrático hacía necesaria la reforma total y no solo parcial -como el gobierno insistía- de la Constitución autoritaria de 1967. Es decir, la necesidad de la reforma estuvo relacionada estrechamente con el desarrollo y las vicisitudes del proceso político y encontró un amplio consenso desde esa perspectiva.

En cambió, en 1875 a propuesta del Presidente Juan B. Gill un grupo de notables estudió las reformas necesarias a la Constitución de 1870 y aconsejó la modificación de un número sustancial de artículos y temas constitucionales. (5)  Sin embargo, la Cámara de Diputados no hizo lugar al pedido de reformas. Lo resaltante de este ejemplo histórico es que el pedido de reformas tenía una argumentación mayormente jurídica y el rechazo expresaba una argumentación mayormente política. (6) Es decir, no hubo creatividad política para justificar las reformas.

A estos ejemplos se podrían agregar ciertos criterios tendientes a reconocer la creatividad. En cierta manera, no basta una mera constatación de crisis políticas para incentivar una reforma constitucional, caso contrario se estaría abdicando de la posibilidad de administrar los conflictos al interior del propio ámbito político. Tampoco es suficiente que una crisis política tenga referencias de causalidad directas o indirectas con normas constitucionales, pues, lo primero que se enseña en todo sistema legal es que las normas tienen carácter general, que no deben ser casuísticas y que el sistema legal designa a una persona, en la generalidad de los casos un juez, que resuelva los casos de laguna legal o de oscuridad de la norma en base a reglas de interpretación establecidas por el propio legislador. Por tanto, en todos los casos, el sistema legal debe dar una respuesta al conflicto que se presenta, la cual será considerada justa y legítima. Y, lo mismo ocurre a nivel constitucional donde el sistema designa quien será el último intérprete de la Constitución, es decir, a quién le corresponde la decisión final en los conflictos constitucionales.

Lo importante, es, entonces, más que los hechos que pasaron o las omisiones constatadas, la finalidad de los grupos políticos, institucionales o no, que están participando o quieren participar del proceso político. Por ejemplo, en el hipotético caso de contar actualmente con un grupo que considere que la democracia paraguaya es restringida porque sólo se permite la participación electoral de los partidos políticos, sería legítimo que dicho grupo quiera convocar una asamblea constituyente para reformar el marco constitucional y ampliar las bases políticas de la democracia. Si esta decisión encontrara consenso en los demás actores quienes ven provechoso para la democracia el hecho de ampliar las canales de participación política, entonces, se podrá tener una reforma constitucional que responda a las necesidades del proceso político.

Otro caso sería si un grupo considera que la discusión sobre la democracia no es el tema fundamental en la actualidad porque el país ya alcanzo estándares democráticos suficientes y que, ahora, el tema prioritario debiera ser la consolidación del Estado de Derecho, en consecuencia, el grupo pretende la reforma constitucional en todos aquellos puntos donde se observan déficits y falencias relativas a la vigencia efectiva del Estado de derecho persiguiendo como objetivo central que la reforma garantice el respeto a la supremacía constitucional. En ambos ejemplos, los grupos tendrán que buscar consenso entre los demás actores políticos explicando o recriminando, según sea el caso, la posición del gobierno, si restringe o no los espacios democráticos y, si respeta o no las garantías propias del Estado de Derecho.

En tanto, que el proceso político no aporte hechos y finalidades concretos los intentos de reforma podrían fracasar, o mejor dicho, no ser llevados a cabo.

El otro punto a tratar brevemente es con respecto al ingenio de la decisión política. El sentido de oportunidad y forma de presentar la creatividad está en relación con la capacidad de poder distinguir posibilidades de éxito de encontrar el consenso necesario para la creatividad y, de lograr reunir suficiente fuerza argumentativa y energía motivadora para sostener una campaña de persuasión política. En el ejemplo del proceso de transición política, el ingenio estuvo en las manos de la oposición política al gobierno del General Rodríguez y en las de individualidades jurídicas y políticas del Partido Colorado que conjuntamente persuadieron al Poder Ejecutivo de llevar adelante una reforma de la Constitución de 1967 y que sea total.

Por último, con la decisión de reformar la constitución se expresan ideas acerca de la marcha del proceso político. Estas propuestas requieren ser interpretada por los actores políticos a fin de establecer los efectos y de medir los alcances de las mismas. Evidentemente, el proceso interpretativo genera un debate, el cual canaliza en cierta forma las expectativas de participación ciudadana. De ahí, la importancia de la interpretación como factor de comunicación social.

Además, en la interpretación los actores consideran, por un lado, las ideas expresas que plasman un pensamiento político con objetivos y metas definidas, y, por el otro, las ideas encriptadas. Es decir, aquellas que no se manifiestan pero que se sospechan que existen y que brindarán ventajas y réditos políticos particulares. En este juego político, lo que se persigue es identificar "lo que hay detrás de una reforma", o lo que "con ella se viene".

Ahora bien, si las segundas ideas son percibidas por la mayoría de los actores con más fuerza que las primeras y logran una mayor difusión entre los mismos a pesar del contrasentido que no son conocidas la decisión política de reforma podría ser interpretada como un caballo de Troya en el sentido que se están utilizando prácticas indebidas para lograr un objetivo oculto. Con ello la reforma perdería en viabilidad y podría producir más bien un sentimiento de rechazo de la propuesta de reforma.

En cambio, si las primeras ideas logran posicionarse en el centro del debate y de la interpretación, entonces, las posibilidades de éxito de la reforma serán viables y alcanzará el éxito en tanto se logre el consenso no sobre el contenido en particular de la propuesta, sino sobre su finalidad.

De ahí, que la interpretación objetiva de las ideas políticas adquiere mayor relevancia que la interpretación subjetiva si se pretende llevar adelante el proceso de reformas constitucionales. Y, es en el proceso de interpretación objetiva donde el derecho juega un rol preponderante en el sentido de ofrecer parámetros de valoración y legitimidad para catalogar la propuesta política, que sin respeto del derecho pierde en credibilidad.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

"De reformas constitucionales y otras necesidades…" es un tópico aplicado retóricamente que trata de persuadir acerca de la siguiente idea: de que la necesidad de la reforma constitucional no debe plantearse como una propuesta aislada ni disociada de otras necesidades.

Por su parte, con la cita inicial que sigue al título se busca centrar la atención en cómo el actuar del gobierno, y sobre todo la mala actuación, incide en la necesidad de la reforma constitucional. Seguidamente, se plantea directamente la relación entre la gestión gubernativa y la reforma constitucional y se exponen casos seleccionados que tipifican dicha relación y que sirven como marco referencial para el estudio. Posteriormente, se desarrolla un esquema analitico que prioriza procesos históricos, circunstancias políticas y razones de poder en la demostración de la relación sugerida. Todo ello, por supuesto, contextualizado en el proceso político pertinente como ámbito natural de hechos y finalidades que afectan las relaciones de poder.

Entonces, si se aceptan las propuestas de análisis de este trabajo se podrá concordar que la reforma de la Constitución de 1992 está relacionada a una necesidad política, a la necesidad de instaurar un buen gobierno!

Probablemente, una propuesta de este tipo encontrará un amplio consenso en toda la sociedad paraguaya!

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

1.The Federalist, I, New York, 1787. Con las palabras citadas se inicia "El Federalista", el clásico comentario a la Constitución de Estados Unidos, que es una colección de artículos aparecidos en periódicos de New York de 1787 a 1788 bajo el seudónimo de Publio cuyos autores fueron A. Hamilton, J. Madison y J. Jay. Traducción española de Gustavo R. Velasco, México, 1.943, séptima reimpresión, 2.000, p. 3.

2. El concepto de gobierno empleado en este trabajo comprende la actividad de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

3. Art. 47, Constitución de 1940: "El Presidente de la República durará cinco años en sus funciones y podrá ser reelecto por un período más. Cesa en el poder el mismo día en que expira su período, sin que evento alguno que le haya interrumpido pueda ser motivo de que se le complete más tarde…".

4. Al respecto, el artículo 236 de la Constitución de 1967 establecía que "…el actual periodo constitucional terminará el 15 de agosto de 1968. Para los períodos presidenciales que se sucedan a partir de esa fecha, y a los efectos de la elegibilidad y reelegibilidad del Presidente de la República, sólo se tomarán en cuenta los que se hayan cumplido desde entonces." (las negritas son nuestras).

5. Las reformas propiciadas se encuentran transcriptas en: Decoud, Héctor Francisco, La Convención Nacional Constituyente y la Carta Magna de la República, Buenos Aires, 1934, pp. 379 y ss.

6. El dictamen de la Comisión de Legislación y de Negocios Constitucionales aprobado por el Pleno de la Cámara de Diputados decía, entre otras cosas: "La Constitución, por otra parte, prescribe los puntos más esenciales y convenientes sobre las libertades, derechos y garantías y otras que la Comisión excusa enumerar, por ser del dominio público, y, por consiguiente, están al alcance y conocimiento de todos.
Si en la reforma se llegare a restringir dichas libertades y garantías, dolorosamente retrocederíamos de la escala a que hemos llegado en el modo de ser en nuestra institución que está reglada conforme lo están la de las Repúblicas democráticas del presente siglo. Si fueren más amplias esas mismas libertades, atendiendo a la circunstancia en que se encuentra nuestra patria y la educación de la masa popular, podría resultar en licencia, y, por cuyo motivo, naturalmente, puede haber ocasiones que embarace la marcha de los poderes constituídos y a la asociación política misma del país.

Las atribuciones de los tres altos poderes del Estado, se encuentran bien reglamentadas con toda previsión; ninguno de ellos inviste facultades ilimitadas que puedan poner en peligro la vida, el honor y la propiedad de los ciudadanos ni personal alguna". El dictamen se encuentra transcripto en: Decoud, Héctor Francisco, La Convención Nacional Constituyente y la Carta Magna de la República, Buenos Aires, 1934, p. 383.

Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com

(Registro: Agosto 2011)

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