GOBERNABILIDAD Y POBREZA SOCIAL
 
JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO

Mas de una vez hemos escuchado que frente a las demandas sociales provenientes de los sectores sociales pobres de las sociedades latinoamericanas, los líderes políticos anuncian el peligro que se cierne sobre el funcionamiento del Estado como consecuencia de la falta de gobernabilidad.

Algunos de esos líderes van aun más lejos y justifican la aplicación de medidas represivas, muchas veces con un carácter inhumano cuya injusticia es palpable, en nombre de la necesidad de mantener la gobernabilidad. Por consiguiente se hace necesario una reflexión del concepto mismo de gobernabilidad en el marco de una situación de pobreza social creciente, de manera a evitar que el concepto quede desvirtuado y se convierta finalmente en un término ideologizado y perversamente utilizado para evitar la organización y la manifestación legítima de quienes consideran que sus derechos han sido vulnerados por acción o simplemente por omisión de quienes tienen el control político del Estado.

El concepto de gobernabilidad se ha ido degradando, o mejor, ajustando a los requerimientos de los efectos de las políticas impulsadas por el Fondo Monetario Internacional que profundizaron la pobreza social y las crisis financieras y económicas de las sociedades latinoamericanas, lo que no implica desvincular a las élites locales de las acciones perversas de corrupción que agravan aun más la crisis socioeconómica. (1)

DE LA DISCUSIÓN A LA CONSOLIDACIÓN CONSERVADORA DEL TÉRMINO

El concepto de gobernabilidad pasó por una serie de etapas, para llegar finalmente a ser utilizado ideológicamente para justificar acciones políticas conservadoras.

Primero la gobernabilidad fue definida a partir de su antítesis, la ingobernabilidad, como la incapacidad del gobierno de das respuestas a las demandas sociales. Esta aproximación era y es interesante en la medida en que vincula gobierno con sociedad, o se si desea ampliando la extensión del concepto, sistema político con sistema social. Por consiguiente desde este punto de vista la gobernabilidad seria la capacidad del gobierno de dar respuestas a las demandas sociales.

Otra vertiente relacionó al término con el concepto de legitimidad desde el punto de vista sociológico que implica una visión diferente al concepto de legitimidad desde el punto de vista jurídico. En efecto, sociológicamente el concepto de legitimidad se funda en el consenso de quienes aceptan como válido el mandato de quienes ejercen el poder político. Este consenso no solamente se funda en la ley, sino también siguiendo a Max Weber puede fundarse en la tradición y el carisma. (2)

Sin embargo la democracia como forma de gobierno se sustenta sobre el Estado de Derecho, es decir en la vigencia del imperio de la ley. En la dominación legítima racional-legal, los ciudadanos en pluralidad no ajustan sus actos a la voluntad del que manda, sino que ajustan sus actos a los dictados de la ley. Por eso la legitimidad racional legal es impersonal, lo mas alejado de la dominación carismática, que se funda en el consenso de lealtad total a los dictados de la voluntad del poseedor de carisma. Lo mismo en el caso de la dominación tradicional que se funda en la aceptación de una dominación personal que se sostiene en leyes consuetudinarias que se pierden en el tiempo y que el patriarca los revive con su voluntad.

Otra perspectiva vincula de una manera enfática la relación existente entre gobernabilidad e institucionalidad, definido el último concepto desde un punto de vista jurídico formal. Es decir, la gobernabilidad sería la consecuencia de la existencia de instituciones jurídicas que funcionan armónicamente. A contrario sensu, la ingobernabilidad tendría como consecuencia la existencia de instituciones jurídicas formales en el marco de un diseño mal construido. En consecuencia y aquí radica el peligro, la ingobernabilidad puede ser superada cambiando el diseño institucional formal, con lo cual queda al margen del análisis no solo la cultura y el las características del liderazgo político, sino también la complejidad del juego de los actores socioeconómicos en el marco de sus peculiares intereses y sus vinculaciones con el sistema político. (3) En concepto tiene una gran analogía con el concepto de gobernanza. Expresa Stiglitz que "El cambio más fundamental requerido para que la globalización funcione como debiera es un cambio de gobernanza. Esto supone, en el FMI y el BM un cambio en los derechos de voto..."(4) Es decir, el cambio en la ingeniería de participación institucional traería cambios sustantivos sobre las políticas institucionales.

Si bien es cierto que la ingeniería institucional constituye un aspecto importante que facilita alcanzar las metas propuestas, tales metas se definen en un campo mucho mas complejo en el que los intereses específicos económicos y políticos definen la ingeniería respectiva. Es decir, la cuestión tiene su complejidad, no es la ingeniería la que define la meta sino la meta que se busca alcanzar la que define la ingeniería institucional. Por consiguiente para buscar el cambio hace falta algo más que cambiar las instituciones formales. Al parecer la realidad sociopolítica es algo más compleja como para limitarse a las cuestiones estrictamente organizativas jurídico-formales de la toma de decisiones.

La gobernabilidad de acuerdo al PNUD "entraña el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos, abarca los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos, satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias". (5)

Existen en esta definición dos cuestiones sustancialmente importantes. En primer lugar el concepto de poder, o legitimidad del poder, es cambiado por el concepto de autoridad y el cambio tiene sus repercusiones teóricas importantes. El concepto de autoridad hace referencia a la capacidad de tomar decisiones como consecuencia del rol que se ejerce dentro de una organización. En los regímenes con una tradición cultural fundada en el derecho autoridad y poder tienden a confundirse, es decir, el que tiene mayor autoridad tiene mayor poder. Sin embargo, en sociedades con un esquema de dominación diferente (tradicional o carismática) no siempre la autoridad coincide con el poder. Es factible, por ejemplo que el secretario privado de un autócrata tenga más poder que un ministro, aunque obviamente el ministro formalmente tenga más autoridad. Por consiguiente el concepto de autoridad opera fundamentalmente en el campo de la administración, en el concepto de poder, como capacidad de hacer cumplir un mandato independiente de la voluntad del que lo cumple, tiene un sentido más amplio y más extenso, sobre todo en sociedades en donde la dominación política su sustenta en una cultura política que no se ajusta a los criterios de la dominación racional-legal.

Aún así la gobernabilidad, en la definición del PNUD sigue teniendo una complejidad razonable. No solo abarca las cuestiones políticas sino también las económicas, pero se incluye un segundo concepto que será fundamental para el desarrollo de la concepción conservadora de la gobernabilidad, nos referimos al concepto de gestión administrativa.

Efectivamente, la relación entre gobernabilidad y gestión administrativa permite la aparición de los conceptos de eficacia- eficiencia como medida de la gobernabilidad.

Por eficacia se entiende la capacidad de resolver "a fondo" un problema, hasta sus mas recónditas raíces, en tanto que por eficiencia se entiende la capacidad racional y con " buen trato" en resolver un problema. Por consiguiente un gobierno puede ser eficaz en resolver un problema pero eso no quiere decir que sea justo y legítimo la forma en que lo hace. Por ejemplo, el uso de la represión policial salvaje puede que sea eficaz para eliminar el problema de las ocupaciones ilegales de tierra, por lo menos por un tiempo, pero el hecho de su eficacia no blanquea la ilegalidad del acto. En tanto que la eficiencia implica la aplicación de medidas justificadas racionalmente.

Ahora bien, los dos conceptos desde una perspectiva tecnocrática dependen de los objetivos que se pretende alcanzar. Así si el Estado busca desarrollar una política que favorezca a los sectores más poderosos económicamente, que busca supuestamente "salvar" su propia vigencia a costa de las necesidades de la gente, terminan necesariamente por "atar" los conceptos de eficacia y eficiencia a sus objetivos fundamentales.

No es casualidad, en consecuencia, que en el plano práctico, "en nombre de la gobernabilidad se han articulado políticas de ajuste, de flexibilidad laboral, de privatización y desnacionalización de la economía. Se han practicado políticas sociales y reformas del Estado adoptando medidas cada vez más represivas y autoritarias a fin de mantener el orden y de garantizar la paz social necesaria para aplicar los proyectos de corte neo-liberal... Como la gobernabilidad se confunde con gerencia, se aplican los mismos criterios de mercado para la acción de gobierno. Eficacia, productividad, competitividad, en consecuencia las demandas sociales y los proyectos de cambio social anticapitalista y antisistémicos pasan a la categoría de proyectos societales ingobernables. Proyectos con escasa funcionalidad, conflictivos, generadores de inestabilidad y de alto riesgo para el llamado proceso de globalización". (6)

Si bien el autor de la cita se refiere exclusivamente a proyectos que se inscriben en una línea crítica al capitalismo, incluso proyectos que buscan el cambio social fortaleciendo los sectores populares sin cuestionar el sistema global terminan siendo calificados se igual manera. Por otra parte, también se califica de "conflictivos" y peligrosos para la gobernabilidad a proyectos populares de carácter económico o político que afectan el sistema particular de dominación de una sociedad. Por ejemplo, la organización campesina que pretende una mayor influencia en la toma de decisiones del aparato administrativo del estado es considerado como peligrosa para la estabilidad del sistema político.

La gobernabilidad en el caso de sociedades en donde la pobreza constituye una característica fundamental de la organización social, no puede fundarse exclusivamente en la buena ingeniería de las instituciones, si no en la capacidad de responder y de garantizar que el poder político tendrá como finalidad alterar la situación de los pobres, lo que implica una concepción de gobernabilidad mucho más compleja, en la medida en que incluye las demandas sociales y la capacidad de responder adecuadamente a esas demandas.

CONCEPTO DE POBREZA SOCIAL

El concepto de pobreza social no se define solamente desde un punto de vista descriptivo, al contrario debemos considerar los siguientes aspectos:

La pobreza como condición de vida: No se trata solo de una cuestión económica, sino de una "pluralidad de necesidades" que determina una forma de inserción diferenciada y con "barreras para superar las carencias" dentro de la sociedad.

La pobreza como exclusión social: se trata de una situación no solo casual, sino producto de esquema de relaciones socioeconómicas que "mantienen o aumentan las barreras que separan" a los pobres de los no pobres.

La pobreza como imposibilidad de alcanzar un nivel adecuado de acceso a los recursos materiales: Se trata de la visión más empírica del concepto, que se refiere a indicadores por el cual se mide el grado de carencias que afecta a la población objeto de estudio.

La pobreza social implica por consiguiente algo mas que una visión numérica, dado que sobre todo en el medio urbano "en la medida que los hogares favorecidos se alejan de la mediana de ingresos de la población, aumenta la propensión a adquirir en el mercado servicios de mejor calidad que los colectivos. Cuando esta conducta se extiende a prestaciones básicas como el transporte, la educación, la seguridad pública, la salud y los servicios de esparcimientos, se producen tres cambios en la estructura social que aumenta el aislamiento de los pobres: 1.se reducen los ámbitos de sociabilidad informal entre las clases que da lugar el uso de los mismos servicios. 2. Se encoge el dominio de problemas comunes que los hogares enfrentan en su realidad cotidiana y 3. Los servicios públicos pierden el importante sostén que se derivaba del interés de los estratos medios por mantener la calidad de las prestaciones que utilizaban, activando de ese modo un círculo vicioso de brechas crecientes de calidad entre servicios públicos y privados que tiende a deteriorar la posición relativa de los pobres respecto al resto de la sociedad... también se manifiestan en la localización de las clases en el territorio urbano... (observándose) una progresiva polarización en la composición social de los vencindarios". (7)

En el medio rural, la segregación es aún más generalizada, como consecuencia de la concentración de la tenencia de la tierra, la ausencia de apoyo técnico y de un sistema adecuado de crédito para los productores campesinos y una dificultad sistemática de vinculación al mercado. En estas condiciones la productividad es baja y la capacidad de negociar está sustantivamente limitada, hecho que se refleja a su vez en las posibilidades de acceso a los servicios de salud, educación, caminos, energía, servicio de agua potable etc.

Por consiguiente, más allá del indicador utilizado, la pobreza implica "la precarización que se extiende y alcanza a sectores que no se encontraban sujetos a la misma. La segmentación que implica la sumersión de los derechos ya consolidados de los trabajadores. La exclusión y dualización expresión de la segregación y fragmentación social". (8)

POBREZA SOCIAL Y SOCIEDAD PARAGUAYA

La pobreza constituye uno de los rasgos típicos de la estructura social paraguaya y es al mismo tiempo una situación que durante las últimas décadas se ha profundizado. Desde un punto de vista descriptivo presentamos los siguientes datos que demuestran la realidad socioeconómica del país.

El producto interno bruto ha ido disminuyendo en forma absoluta en tanto que el ritmo de crecimiento poblacional se mantiene estable. Esto implica que aumenta la población y disminuye los bienes y servicios que producimos para satisfacer nuestras necesidades tomando el año como periodo de comparación.

Obviamente, si aumenta la población y disminuye la producción el porcentaje de desempleo aumenta a un ritmo constante. Incluso se mantiene en relación al año 2.001 lapso en el que se observa un crecimiento en el PIB que sin embargo no tiene una repercusión directa en la variación de la tendencia que sigue el desempleo.

El producto interno per cápita sufre una caída estrepitosa en el año 2.002 llegando a cifras similares a la que se había alcanzado hace 20 años.

A la situación de la producción de bienes y servicios se une el déficit fiscal que convierte al aparato estatal antes que un instrumento para el cambio en una pesada carga que genera mas pobreza social. Por supuesto no estamos proponiendo la tesis del achicamiento sino de un estado capaz de impulsar con fuerza precisamente la superación de la pobreza social. En este caso la meta implica profunda transformaciones económicas que implican cambios en la hegemonía de los grupos económicos-sociales.

El déficit fiscal se sustenta en una evasión del 75% que constituye una cifra que no necesita comentario alguno.

Por otra parte con estas cifras es fácil inferir que la pobreza social en el Paraguay crezca considerablemente, pero además debe considerarse otras cuatros cuestiones fundamentales que explican la situación social.

La desigualdad en la distribución de los ingresos

El proceso de expansión de la producción extensiva de soja impulsada por terratenientes que deja sin posibilidades la producción campesina, lo que genera expulsión migratoria rural- urbana

Degradación de los recursos naturales (9)  

Causas institucionales: corrupción y escasa inversión en capital físico y en recursos humanos. (10)

Los datos sobre la evolución de la pobreza en el Paraguay que se presentan a continuación demuestran con claridad la profundización de la misma sobe todo en el área rural.

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN EL PARAGUAY

LA GOBERNABILIDAD FRENTE A LA POBREZA SOCIAL

La capacidad de responder a las demandas sociales no es solamente una cuestión de capacidad de gestión administrativa sino de concepción acerca del poder político.

Una de las críticas más comunes es que la gobernabilidad es un concepto instrumental, lo que implica que la misma puede garantizar regímenes políticos hasta despóticos que se fundan en criterios de racionalidad burocrática para obtener sus objetivos.

Desde este punto de vista, aún cuando pueda parecer una exageración, la tesis que la gobernabilidad afincada "en los criterios de eficiencia, legitimidad y racionalidad, (comparando con la concreción de los objetivos del Estado) es posible que el mayor éxito sea el régimen del nazismo". (11)

"La solución final (ejecutada por el nazismo contra el pueblo judío) no chocó en ningún momento con la búsqueda racional de la eficiencia, con la óptima consecución de los objetivos. Por el contrario, surgió de su proceder auténticamente racional y fue generada por una burocracia fiel a su estilo y a su razón de ser". (12)

Ahora bien nuestro planteamiento rescata el concepto de gobernabilidad para la democracia, dado que "si el poder y el orden de dominación no son democráticos, su gobernabilidad tampoco es democrática". (13)

Por consiguiente cuando hablamos de gobernabilidad es imprescindible que la misma se oriente a producir cambios en la situación social preferentemente de los sectores pobres de la sociedad, sencillamente porque la pobreza social constituye un obstáculo al desarrollo de un régimen democrático. Es decir a un régimen que se caracteriza no solo por el ejercicio de procesos electorales competitivos y periódicos, sino al mismo tiempo, por la vigencia de los derechos humanos, del estado de derecho, de una concepción ética orientada por una concepción que se funda en el respeto a la dignidad de la persona humana, a la participación de los ciudadanos en un diálogo permanente con los partidos y el poder político.

La pobreza social por consiguiente es el principal obstáculo para la gobernabilidad democrática, sencillamente porque la pobreza excluye a una parte importante de la población de las posibilidades de participación política en la medida en que la pobreza crea una situación social de dependencia que genera un tipo de vinculación electoral que se define por la manipulación, la dependencia y en consecuencia la limitación objetiva en la posibilidad de elegir.

La gobernabilidad democrática entonces no puede que tener, como primer objetivo para su construcción, la eliminación de la pobreza social; no como un acto destinado a aplaca las demandas sociales, sino con la finalidad de crear las condiciones para una participación ciudadana lúcida, libre y digna, elementos esenciales para permitir la construcción de una sociedad realmente democrática.
 

NOTAS

1. A tanto llegó la obsesión por la privatización que en el caso de la empresa telefónica (Antelco) que públicamente algunos próceres de la lucha anticorrupción expresaba que era necesario privatizar aun con corrupción de por medio, porque sería según ellos "la última corrupción".

2. Al respecto véase el capítulo acerca de la Dominación legítima en Weber Max: Estado y sociedad. Novena edición. Edit. Fondo de Cultura Económica. México, 1.998.

3. Al respecto puede verse: El libro blanco sobre la reforma institucional en Paraguay. Institut Interrnacional de Gobernabilitat de Catalunya y PNUD. Febrero 2.003.

4. Stiglitz, Joseph E.: El malestar de la globalización. Edit. Taurus. Buenos Aires. 2.002.

5. Jiménez Cabrera, Edgar: Proceso democrático y gobernabilidad en América Latina. En Gobernabilidad y globalización: Salinas Figueredo, Darío y Jiménez Cabrera, Edgar coordinadores. Edit. Gernika. México, 2.003.

6. Rodenmann Roitmann, Marcos: La gobernabilidad ¿ Un problema teórico - político. En Gobernabilidad y globalización. Op. Citada.

7. Kaztman, Rubén: Seducidos y abandonados: pobres urbanos, aislamiento social y políticas públicas. En Pobeza, desigualdad y política social en América Latina. Boda y Masi Editores. Cadep. Asunción 2.001.

8. Ayala, Renes Vistor: Luchar contra la pobeza hoy. Ediciones HOAC. Baceloona. 1.994.

9. Al respecto véase Fogel Ramón: Pobreza y rol del Estado en el Paraguay. Ediciones Ceri. Asunción. Agosto 2.002.

10. Idem.

11. Rosenmann, Roitman Marcos: ob.cit.

12. Bauman, citado por Rosenmann en artículo ya citado.

13. Rosenmann, Op. Cit.

NOVAPOLIS – REVISTA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS

EDICIÓN Nº 5 – FEBRERO DE 2003

GOBERNABILIDAD COMO INSTRUMENTO

PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com

(Registro: Agosto 2011)