HACIA LA REFORMA CONSTITUCIONAL:
UN ARCHIPIÉLAGO RODEADO DE TIERRA
PABLO BRUGNONI
Es proverbial la frase que reza: "Paraguay es una isla rodeada de tierra". Esa paradójica definición sigue siendo recurrida hasta nuestros días por su certera imagen de un país introspectivo, encogido en su mediterraneidad. Sin embargo, la ilustración no delinea un aspecto que, en la esfera política, asume valores alarmantes, aún más incluso que la mencionada actitud abstraída de la región y el mundo: la fragmentación del espacio público nacional.
Paraguay no es sólo una isla, es un conglomerado de islitas desencontradas y absortas en su individualidad, Paraguay es, en definitiva, un archipiélago rodeado de tierra. Como señalaron algunos autores: "En el país siempre ha predominado la comunidad y la 'tribu' por sobre las agregaciones mayores. Las identidades más fuertes son de territorios de pequeños formato, donde ejerce su dominio 'la tribu', la localidad, los vecinos. El gobierno municipal se valora porque es el territorio donde está mi tribu, que es lo que verdaderamente me interesa. Entonces, en un sentido muy profundo, la forma de participación histórica del paraguayo en sus comunidades, es totalmente sectorial y corporativa al interés de su grupo local; de los habitantes del pueblo vecino, que son 'los otros' ya se desconfía." (1)
Esta isla rodeada de tierra devenida archipiélago enfrenta cotidianamente, en cada situación que exige tomar una decisión colectiva, la parálisis de su fragmentación pública. Y cuanto más relevante es esa decisión, mayores dificultades se yerguen para adoptarla. La reforma de la Constitución Nacional es un ejemplo especialmente extremo. Además de la complejidad que naturalmente conlleva modificar la carta fundamental del orden político, la desconfianza mutua y los horizontes temporales restringidos son los turbulentos canales que deberán ser controlados para una articulación inclusiva y sólida de las fuerzas políticas.
En las siguientes breves líneas se asume el desafío temático que plantea esta edición de Novapolis conversando sobre el estado del debate actual sin entrar en el contenido de las posibles reformas (lo que seguramente sí trabajarán con solvencia los demás participantes), sino sobre algunas cautelas, muy pocas, de un proceso de negociación que amplíe la participación e integre las diferencias, consolidando los cimientos de un orden constitucional técnicamente adecuado y con suficiente legitimidad política para institucionalizarlo.
LA ACTUAL DISCUSIÓN SOBRE LA REFORMA
Desde que entró en vigencia la Constitución Nacional de 1992 se comenzó a discutir sobre sus virtudes y defectos, y sobre las líneas de reforma que deberían emprenderse. Esta inmediata intención de cambio constitucional puede tener varias razones. Las más evidentes son dos. Por un lado encontramos la recurrente apelación jurídica, sello genético de la región, que remite la solución de los problemas políticos al simple trámite de aprobar normas legales, delatando hasta donde llegan los tentáculos del pensamiento mágico de los gobernantes. Por otro lado, y ahora se trata de una razón de rango mundial y científico, las instituciones adquirieron progresivamente una trascendencia preponderante como variables clave para el desarrollo económico, social y político, a partir de algunos trabajos fundamentales, principalmente de Douglas North. (2) Debemos anotar que en la última campaña electoral, en el debate televisivo que mantuvieron los principales candidatos a la presidencia, el nombre de North fue pronunciado por varios de los líderes partidarios presentes. Aunque la cita no garantiza necesariamente la lectura, por lo menos sí su inclusión entre los autores valorados.
Pero, a pesar de esa permanencia latente, la intención reformista permanece velada, sin manifestaciones claras y explícitas. Porque la reforma constitucional es uno de esos grandes asuntos políticos que sus portadores generalmente abonan con discreción en la trastienda partidaria, mientras esperan cautelosamente la ocasión de sacarlo a la luz pública con la coherencia y cohesión mínimas suficientes para que se transforme en la materia principal del debate ciudadano. De lo contrario, corre el riesgo de frustrarse por simple desgaste o perder el rumbo y dar el lugar a una caja de Pandora incontrolable. La reforma constitucional debe brotar en un almácigo reducido que asegure el poder inicial para impulsar el debate y articular la coalición que la llevará adelante, determinando así las nuevas reglas de juego obligatorias para todos, incluso para sus propios impulsores.
Eso puede dar cuenta de lo que ahora ocurre en Paraguay, donde el tema está aún en un nivel muy íntimo, si bien salpicado por comentarios elípticos y propuestas aún no pronunciadas. Esto dificulta el análisis estratégico que pretenda finalizar arriesgando una predicción sobre plazos y líneas principales de reforma. Aún el proceso no está suficientemente maduro y abierto para ello. Se puede intentar la superación de ese obstáculo reconstruyendo los intereses y posibles estrategias de los diferentes grupos partidarios, deduciendo la conveniencia de reformas específicas para cada uno de ellos. Pero la mayoría de las veces las inferencias realizadas no parecen necesariamente lógicas, y aún dejan muchos cabos para atar. (3)
El Instituto Internacional de Gobernabilidad elaboró recientemente un sólido documento técnico "Hacia una estrategia de desarrollo institucional en el Paraguay" para salvar esa ausencia, describiendo el caldo nutricio que alimentará o frustrará una reforma institucional (constitucional o legal) en el país. (4) Resultado de entrevistas y búsqueda documental, en el informe se identifican sistemáticamente los principales actores estratégicos del sistema político paraguayo y sus posturas declaradas respecto a las posibles reformas del sistema electoral, del Poder Judicial, de la administración pública, etc.
Su lectura deja una sensación de escepticismo sobre la viabilidad de formular en un plazo medianamente breve una propuesta de reforma con apoyos amplios. Las áreas que tienen mayor consenso son aquellas más difusas, susceptibles de asumir múltiples e incluso contradictorias posturas al momento de articular un proyecto concreto. Sobre reformas específicas, las intenciones no tienen una convergencia fuerte.
Las declaraciones de muchos políticos apoyan cotidianamente esa idea, demostrando una extendida desconfianza en promover un proceso que puede ser capturado por algún grupo de interés particular, o por una sucesión inacabable de grupos por medio de reformas particularistas y poco reflexivas que destruyan lo que ya se ha alcanzado hasta al momento.
Por tanto, en el escenario sociopolítico todavía no aparecen ejes temáticos sustantivos que prometan congregar un proceso viable y participativo de reforma constitucional. Si bien aún está en germen, y será en las mesas de negociación cuando se reinventen los fines y se amolden los intereses, la situación es de particular exigencia de diálogo y pluralismo, si el objetivo es llegar a un acuerdo amplio que le otorgue sostenibilidad.
HACIA UN DEBATE NECESARIO...
En esta coyuntura, considerando que el horizonte está todavía lejano y se irá abonando durante el camino, podemos mencionar tres características de un debate democrático para la reforma constitucional. Para ello, nada mejor que rescatar algunos conceptos presentados en el "Informe sobre la Democracia en América Latina" (5), donde se propone una nueva forma de concebir la democracia desde nuestro continente, con sus particularidades, sus carencias y posibilidades.
En primer lugar, es imprescindible la participación de la ciudadanía. Para procesar la reforma en forma rápida, teniendo en cuenta la escasa convergencia actual que mencionamos más arriba, puede surgir la tentación de restringir la participación a su mínima expresión, ya sea desde posturas tecnocráticas ("así debe ser según los que saben"), partidistas ("así debe ser según mi partido"), etcétera. No es necesario resaltar aquí las virtudes de una reforma participativa, mucha tinta se ha invertido en el tema, en nombre del ahorro sólo nos limitaremos a mencionar uno de los riesgos: El sentimiento de ajenidad originará, cuando aún no se ha terminado de publicar la nueva constitución, intenciones y movimientos para una nueva reforma. Si eso ocurre, el proyecto habrá fracasado.
En segundo lugar, el Estado debe ser considerado como una estrategia principal para la búsqueda de bienes colectivos. Luego de construidos democráticamente (es decir, por medio de la deliberación pública) los objetivos de desarrollo del país, será necesario considerar al Estado como una herramienta fundamental para alcanzarlos. Pareciera que los vientos neoliberales nos dejaron sin política, desnudando una realidad técnica marcada por el cálculo económico y el incuestionable poder de fuerzas difusas e inalcanzables. Pero no se puede enfrentar una reforma constitucional sin antes recuperar el valor irreductible de la política, de la lucha entre valores y proyectos colectivos. Es necesario quitar esa máscara de continua imposibilidad, de desprecio a lo político a manos de lo económico, para dejar claro que se pretende la creación de más capacidades estatales, para enfrentar en forma conjunta los desafíos que impactan en el bienestar de las personas. Reconstruir y reivindicar el espacio de decisión puramente política será el paso imprescindible para apoyar el cambio. De lo contrario, sin tener claro el objetivo de desarrollar una nueva estatalidad, la dimensión institucional de la reforma no alcanzará a transformar positiva y sustantivamente una realidad de ausencia, cooptación e ineficacia del Estado que exige cambios urgentes.
En tercer lugar, el debate debe ser un ejercicio de la ciudadanía. Debe impulsar la consagración de la apuesta democrática, que es una apuesta por ampliar siempre el horizonte de los ciudadanos. O'Donnnell afirma (6) que el desarrollo de las ciudadanías es el bien público más importante que deben buscar las democracias, teniendo en cuenta que surgen a partir de una apuesta inclusiva, que implica concebir a todos los individuos como agentes. Un agente es "un ser dotado de razón práctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son razonables en términos de su situación y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contrario, es considerado el mejor juez". El individuo es un ser moral que se sentirá, y así también lo considerarán los demás, responsable de sus propias elecciones. Además de ser un concepto moral, filosófico y psicológico, es un concepto consagrado legalmente, en tanto asume la autonomía, responsabilidad y razonabilidad, y que constituye personas legales, portadoras de derechos y obligaciones. Primeramente, esas atribuciones se daban en el ámbito civil, pero la concepción de agencia tiene una esencia revolucionaria que el tiempo desarrolla. Si es otorgada en ciertas esferas fundamentales, como el contrato laboral, ¿por qué no extenderla a otras esferas, como la política o la social? Si el individuo es agente en un área, ¿por qué no será en las otras? ¿Cómo hacer efectiva la agencia en un área si no se logran también capacidades derivadas de otras áreas? ¿Por qué negarle las capacidades necesarias para adoptar sus decisiones? Las respuestas a estas preguntas marcan una historia, particular en cada región, de luchas y conquistas por la obtención de las ciudadanías civil (ampliación de las capacidades efectivas de, por ejemplo, realizar contratos, libre de coacción, de fraudes, etc.), política y social. En Paraguay, esa construcción se encuentra en niveles aún muy incipientes. Según el último Censo, en el departamento de Canindeyú, por ejemplo, sólo el 44,2 % tiene cédula de identidad. Un indicador tan básico de pertenencia civil es una buena muestra de los déficits ciudadanos que recorren también lo político, económico y social. El debate sobre la reforma constitucional no puede eludir pronunciarse por metas colectivas más allá de la discusión jurídica, y el desarrollo de las ciudadanías aparece como la fundamental.
Según lo visto, el proceso de reforma constitucional que parece aproximarse es importante desde dos perspectivas, por un lado, por el contenido normativo concreto que se apruebe, en tanto afecta la carta fundamental del orden jurídico nacional, y por otro, por la forma que en que se procesa el debate y la toma de decisiones colectivas, que también es una posibilidad de comenzar con prácticas y actitudes que renueven la política del país, más allá de las leyes.
La articulación de poder necesaria para la reforma debe ser escrupulosamente construida. Porque la reforma surgirá de un equilibrio particular de poder, y marcará, de prosperar, un nuevo contexto de producción y flujo de ese mismo poder. Como decía y repetía Norberto Bobbio, derecho y poder son dos caras de la misma moneda: "sólo el poder puede crear derecho, y sólo el derecho puede limitar el poder".(7) Ojalá que esa moneda, si definitivamente es lanzada al aire, sea con fortuna para todos.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
1. "Cultura política y prácticas de gobernabilidad democrática. La ciudadanía en su encrucijada." USAID, CIRD, Asunción, noviembre de 2002.
2. Douglas North; "Institutions, Institutional Change and Economic Performance", Cambridge University Press, 1990.
3. El argumento más escuchado es que el presidente debería pretender la reelección, mientras la oposición el voto consular y la segunda vuelta (balotaje).
4. Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG); "Hacia una estrategia de desarrollo institucional en el Paraguay", Barcelona, 2004.
5. "Informe sobre la Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos" PNUD, 2004.
6. O'Donnell, Guillermo. Notas para la preparación del Informe sobre la Democracia (op.cit.).
7. Bobbio, Norberto; "El futuro de la democracia", Editorial Planeta-De Agostini, Barcelona, 1994 (p.14).
Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com
(Registro: Agosto 2011)
