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LUIS ROJAS VILLAGRA


  LAS REFORMAS NEOLIBERALES DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN EN EL PARAGUAY - LUIS ROJAS VILLAGRA - Año 2011


LAS REFORMAS NEOLIBERALES DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN EN EL PARAGUAY - LUIS ROJAS VILLAGRA - Año 2011

LAS REFORMAS NEOLIBERALES DE PRIMERA Y

SEGUNDA GENERACIÓN EN EL PARAGUAY

 

LUIS ROJAS VILLAGRA

 

 

La República del Paraguay, que experimentó en su historia un periodo de desarrollo autónomo e independiente de poderes extranjeros en el siglo XIX, ha sido insertada de forma violenta y traumática al capitalismo mundial, que se introdujo de forma generalizada en su territorio a partir de la posguerra de 1870, y de ahí en más, ha sido un país y una economía dependiente de decisiones políticas y económicas tomadas fuera de sus fronteras, por parte de los poderes hegemónicos de la economía mundial, situados tanto en Inglaterra y los EEUU, como en los grandes de Sudamérica, Argentina y Brasil.

La organización económica del país y las múltiples transformaciones que se sucedieron en sus estructuras constitutivas en los últimos 140 años, han sido moldeadas y definidas por las necesidades del mercado mundial, su demanda y su oferta, su disponibilidad de capitales y de financiamiento, sus ciclos de crecimiento o de recesión. La economía paraguaya pos Francia-López, ha sido un reflejo desfigurado del capitalismo internacional, sin una lógica constitutiva que se desprenda de un proceso de desarrollo propio, pues se ha construido y estructurado a la medida de las demandas y necesidades, no de la población paraguaya como fue entre 1811 y 1870, sino del proceso de acumulación de los poderosos capitales internacionales.

Las grandes transformaciones sucedidas en la economía mundial en el último siglo, han llegado al Paraguay como una onda expansiva, cambiando el paisaje geográfico, político, demográfico, social y económico según las corrientes y procesos dominantes en cada época. Así el liberalismo anglosajón de fines del siglo XIX tuvo su correlato en el periodo liberal paraguayo de las primeras décadas del siglo XX, tiempo en el que se privatizó casi la totalidad del principal recurso económico del país, la tierra, en gran proporción a favor de capitales anglo-argentinos y brasileños. La crisis mundial de 1929 y sus consecuencias en la economía global, la emergencia del keynesianismo, con el fortalecimiento del papel estatal como parte tanto de la oferta como de la demanda de bienes y servicios, que generó en el mundo desarrollado los llamados Estados de Bienestar, y en nuestra región el modelo de sustitución de importaciones, también llegó de forma tardía y desfigurada al Paraguay, ampliando el papel y las funciones del Estado, mediante la creación de nuevos ministerios y empresas públicas, que tenían un claro sesgo oligárquico, pues eran funcionales a los intereses de los grupos de poder. La guerra del Chaco (1932-1935) y la revolución febrerista de 1936 son la bisagra entre el periodo más puramente liberal, de inspiración laissezferista, y el periodo liberal autoritario de discurso nacionalista y Estado expandido, que predominó hasta el final del stronismo.

La última gran transformación en la configuración del sistema económico internacional, que inició el desmantelamiento progresivo de los Estados de Bienestar y restringió la participación del sector público en las esferas económica y social, tuvo su sustento en las teorías ultraliberales de Frieciman, Von Hayek, entre otros, y fue tomando forma práctica a partir de la década de 1970, en el contexto de la grave crisis del petróleo de 1973, en una primera etapa en algunos países como Inglaterra, EEUU y Chile. Esta nueva etapa es la neoliberal, que cobra una excepcional fuerza expansiva con el fin de la guerra fría y la desintegración de la Unión Soviética, llegando al Paraguay de forma tardía, discontinua y desordenada, tomando mayor impulso en los primeros años de la década de 1990, tras la caída del dictador Stroessner y el posterior ascenso de una clase política con mayor sesgo empresarial e influencia del capital transnacional.

 

1.      NEOLIBERALISMO Y CONSENSO DE WASHINGTON

 

La profundidad de la gran crisis del capitalismo en la década de 1930 y los peligros que la misma engendraba para el sistema occidental, provocaron el desplazamiento del liberalismo clásico de los fundadores de la ciencia económica, por un liberalismo más limitado por parte de gobiernos más activos en lo socio-económico, en la senda keynesiana de compensar los déficits del libre mercado con la intervención estatal. Esta nueva forma de organización económica tuvo su auge durante la Segunda Guerra Mundial y en las décadas posteriores de 1950 y 1960. En el contexto imperante de la guerra fría y el peligro que representaba el comunismo, como nunca aumentó el papel del sector público en países como Francia, Alemania Occidental, Inglaterra, Suecia, Italia y los EEUU. La onda expansiva keynesiana y anticomunista llegó de diversas formas a los países de la periferia, provocando en el caso de nuestra región, Estados más presentes en todos los países del cono sur americano. Mientras esto ocurría en la configuración concreta de la economía mundial, el liberalismo ortodoxo, herido y desplazado por las nuevas corrientes hegemónicas, incubaba enclaustrado en el silencio de la derrota, las ideas y teorías que remozarían y reivindicarían la vigencia del liberalismo clásico, retomando y actualizando el legado de Smith, Ricardo, Menger, Walras, Marshall, en lo que posteriormente se conocería como la escuela monetarista y el neoliberalismo. En 1947 se congregó en Suiza la vanguardia de lo que sería en el futuro la ofensiva neoliberal, entre ellos los austríacos Friedrich Von Hayek y Ludwig Von Mises, los norteamericanos Milton Frieciman y Walter Lippman, los alemanes Walter Eukpen y Ludwig Erhard, el lord británico Karl Popper, por citar sólo a los más reconocidos, y conformaron la famosa Sociedad Mont Pelerin, organización fundamentalista en relación a las bondades del libre mercado, que opera hasta nuestros días. Esta élite retomó el núcleo duro de las teorías de libre mercado, convencidos de que "es la sumisión del hombre a las fuerzas impersonales del mercado la que hizo posible en el pasado el desarrollo de una civilización que sin ello no habría podido desarrollarse..." .(Von Hayek, 1944). Esta fue la reencarnación de la idea de la mano invisible que actúa en los mercados, que a fines del siglo XVIII popularizó Adam Smith, en los albores del capitalismo.

Las teorías neoliberales buscaron la reivindicación de la esencia del liberalismo clásico, constituyéndose en una reacción tanto contra el marxismo como contra el intervencionismo keynesiano. El núcleo duro de su sistema teórico lo constituyen, la absoluta centralidad que debe tener en la economía la propiedad privada, la mayor libertad de mercado posible, y el mecanismo de la competencia como motor de la innovación y prosperidad. Esto, complementado con la idea de que la desigualdad es un valor positivo, pues estimula a las personas a realizar mayores esfuerzos esperando mayores recompensas por ello. La crisis capitalista profundizada con la suba del precio del petróleo en 1973, impulsó las críticas a los Estados intervencionistas, por la supuesta obstrucción a los procesos de inversión y acumulación de capital. Similares acusaciones se levantaron contra los sindicatos y su poder de negociación frente a los empresarios, dado que socavaban los niveles necesarios de beneficios empresariales que incentiven la inversión, y por ende el crecimiento económico. La respuesta neoliberal en ese contexto crítico fue, como señala Anderson, "mantener un Estado fuerte en su capacidad de quebrar el poder de los sindicatos y el control del dinero, pero limitado en lo referido a los gastos sociales y a las intervenciones económicas. La estabilidad monetaria debería ser la meta suprema de cualquier gobierno" (Anderson, 2003). Esta propuesta se vio beneficiada por el contexto de elevada inflación y recesión económica de la primera mitad de la década de 1970, fortaleciendo la propuesta monetarista para las políticas económicas, apostando a controlar la inflación a partir de una fuerte disciplina fiscal, en base a la reducción del gasto público.

Inglaterra, bajo la dirección de Margaret Thatcher, fue el primer país desarrollado en aplicar el ideario neoliberal, a partir de 1979. Entre otras medidas, elevó las tasas de interés contrayendo la oferta monetaria, lo cual favoreció la inversión financiera en detrimento de la productiva, redujo los impuestos a los sectores de mayores ganancias, desreguló el movimiento de los flujos financieros, realizó una reforma laboral en contra de los sindicatos, aumentó el nivel de desempleo, recortó gastos públicos y privatizó una gran cantidad de empresas públicas. EEUU se sumó a este tren con la elección en 1980 de Ronald Reagan, aunque con reformas menos extendidas que en Inglaterra. Reagan redujo los impuestos a los sectores de mayores ingresos, elevó las tasas de interés, y combatió a los sindicatos. No obstante, a contramano del ideario neoliberal, aumentó enormemente el gasto público con fines militares, impulsando un déficit fiscal enorme, que sólo el país emisor de la moneda hegemónica en el mundo puede sostener.

Posteriormente, el programa neoliberal empezó a imponerse en la mayoría de los países (Anderson, 2003), incluso en aquellos con gobiernos socialdemócratas, como España, Francia y Portugal. Pocos países desarrollados lograron, en la década de 1980, escapar de la avalancha neoliberal, como Suecia, Austria y Japón. En esta primera etapa de implementación de la ortodoxia monetarista, los neoliberales consiguieron cuatro objetivos que se habían propuesto: contener la inflación, recuperar las tasas de ganancias en detrimento de los trabajadores, el crecimiento del desempleo a una "tasa natural", y aumentar la desigualdad económica, motor de la innovación capitalista. Pero, contradictoriamente, la tasa media de crecimiento económico en los países desarrollados, en vez de aumentar, disminuyó en los '80, lo que se explica principalmente en el rasgo fundamental y distintivo del neoliberalismo, la supremacía de la inversión financiera especulativa por sobre la inversión productiva.

A la caída de la Unión Soviética y el bloque socialista, el programa neoliberal recobró aliento y fue aplicado con fuerza inigualable en nuevas regiones, como en los ex-países socialistas de Europa Oriental, como Rusia, Polonia, República Checa, con masivos procesos de privatización y desregulación, literalmente "salvajes". En América Latina, la ola neoliberal se desató con fuerza en la década de los '90; no obstante, la experiencia pionera en su aplicación se encuentra en nuestra región, específicamente en el Chile bajo Pinochet. A partir de 1973, en reacción a las políticas socialistas de Salvador Allende, se realizaron privatizaciones, desregulaciones, persecución sindical, desgravación a los sectores de mayores ingresos, entre otras políticas en la misma línea. Por su parte, Bolivia adoptó un plan neoliberal a partir de 1985, en respuesta a la hiperinflación que asolaba al país en aquel momento. Pero el diluvio neoliberal, como lo denomina Borón, recién se consolidó con la elección de Salinas en México en 1988, Menem en Argentina en 1989, Carlos Andrés Pérez en Venezuela y Fujimori en Perú en 1990. La crisis de la deuda que había irrumpido con fuerza en los '80 en América Latina, empezando en México y luego alcanzando a varios países de la región, favoreció la imposición del discurso y la praxis neoliberal, como salida al sobreendeudamiento, la hiperinflación y otros problemas derivados de éstos.

A fines de 1989, el economista norteamericano John Williamson sintetizó en un texto ampliamente difundido, las políticas neoliberales, bajo el rótulo del Consenso de Washington. En él se reunían como en un recetario, las principales medidas económicas a ser aplicadas en América Latina en un principio, y que fueron decididamente impulsadas, al punto de ser impuestas a los diferentes países, por los principales organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, además del gobierno de los EEUU. En nuestra región, el Consenso de Washington reemplazó a las políticas económicas desarrolladas bajo el modelo de sustitución de importaciones, que se enmarcaban en la línea del desarrollismo cepalino y la teoría de la dependencia, apuntando a un modelo económico más autónomo. Las principales propuestas del decálogo de Williamson fueron:

 

Disciplina presupuestaria, orientada a reducir el déficit fiscal, controlar la inflación y el sobreendeudamiento, como condición para impulsar el crecimiento económico.

Reorientación del gasto público, pasando de subsidios generalizados, a focalizar en la enseñanza primaria, la sanidad y la infraestructura.

Reforma fiscal, para aumentar la base de contribuyentes, manteniendo tasas moderadas.

Liberalización financiera, para ampliar la disponibilidad de liquidez, bajar las tasas de interés y aumentar la oferta de créditos.

Tipo de cambio competitivo, para impulsar las exportaciones.

Apertura y liberalización comercial, reduciendo la protección a productores locales, liberando el flujo de bienes y servicios con el mercado internacional.

Liberalización de la inversión extranjera directa, para captar recursos que en las economías no desarrolladas son escasos: capital, tecnologías, conocimientos.

Privatización de empresas públicas, para promover inversiones, competencia e innovación.

Desregulación, del mercado laboral y de bienes, para fortalecer la competencia.

Derechos de propiedad, garantizando seguridad jurídica a propietarios e inversionistas.

Estas políticas económicas neoliberales fueron impulsadas paralelamente a un verdadero bombardeo ideológico y mediático, al punto que en pocos años instalaron una absoluta hegemonía en el sentido común de nuestras sociedades, con la estrategia del fin de la historia, es decir, de la creencia que no existe otra alternativa al orden liberal. Los ejes articuladores del discurso neoliberal fueron: El retorno al mercado, como el mecanismo más eficiente en la asignación de recursos vía sistema de precios, atacando las políticas de subsidios mediante las que el Estado cubre parte del costo de productos para que sean accesibles a los grupos marginados. El sector privado es el protagonista, el Estado debe ser subsidiario, y la propiedad privada no puede ser relativizada de ninguna manera, descartando la función social de la misma. Preeminencia del individualismo y productivismo, las personas deben progresar y aumentar su nivel de vida como resultado de su esfuerzo individual. En las decisiones prima el cálculo costo/beneficio, pues el hombre es un ser racional y egoísta que busca su máximo beneficio personal (Caballero, s.f.).

Con esta nueva hegemonía ideológica se logró avanzar sobre las conquistas sociales y económicas de las últimas décadas que beneficiaban a las clases medias y bajas, mercantilizando los derechos a salud, educación, jubilación, a bienes básicos como el agua y la energía, identificando todo lo negativo y la corrupción, exclusivamente con lo estatal, impulsando a la vez la cultura del consumismo. Y así, reforzando esto se fueron vaciando de contenido las propuestas de los actores progresistas, apropiándose del nuevo discurso dominante, hasta de su vocabulario, pero resignificándolo en el contenido y el sentido del mismo. Las propuestas alternativas quedaron reducidas a un posibilismo prácticamente indiferenciable de la ortodoxia triunfante. El ideario y la praxis neoliberal emergieron victoriosos de las convulsionadas décadas del '70,'80 y '90 en la región, y la mayor parte del mundo.

 

         2. DE WASHINGTON A SANTIAGO.

         AGGIORNAMIENTO DEL NEOLIBERALISMO

 

Los resultados de la aplicación masiva de las propuestas del Consenso de Washington, no fueron los esperados al promediar la década de los '90, dado que a las bajas tasas de crecimiento económico que prevalecieron en esos años, se sumaron el claro deterioro de importantes indicadores sociales, principalmente el aumento de la pobreza, la miseria y el crecimiento de la desigualdad en la mayoría de los países. Esto llevó a los centros de desarrollo del pensamiento neoliberal, estrechamente vinculados a los organismos multilaterales, a revisar las propuestas del Consenso, y plantear una remodelación o extensión del mismo, dados sus limitados resultados, principalmente a nivel social. De allí surge la clasificación entre reformas de primera y segunda generación, las primeras conformadas por el Consenso de Washington original, concebidas como reformas económicas para lograr el crecimiento económico, mientras que las segundas son reformas institucionales y políticas, orientadas a modernizar el aparato estatal, fortalecer las instituciones, mejorar la redistribución de la riqueza y las condiciones sociales, a la par de aumentar la competitividad del sector privado.

La segunda generación de reformas surgió de la necesidad de contrarrestar la creciente conflictividad social y el descontento hacia las políticas neoliberales, por sus pobres resultados hasta entonces. Dada la necesidad del capital de no retroceder en el ajuste estructural realizado en los '70 y '80, y en los '90 en el caso de Paraguay, emergen las nuevas reformas como la novedad que permitirá mejorar la precarizada situación de las mayorías populares. A estas reformas se las conoció también como el Consenso de Santiago, dado el impulso que tomaron en la Cumbre de las Américas de 1998 realizada en la capital chilena. En ellas se habla de fortalecer la institucionalidad, la gobernabilidad, construyendo un Estado moderno y eficiente, pero el conjunto de políticas que la conforman son mucho más difusas y vagas que las de primera generación. Los principales sistematizadores de las reformas de segunda generación fueron referentes de universidades norteamericanas, como Moisés Naím, Sthephan Haggard, Robert Kaufman, Nancy Birdsall y Augusto de la Torre, varios de ellos ejecutivos a su vez del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

Estas instituciones financieras internacionales y otras agencias multilaterales de crédito, han condicionado sus políticas de asistencia y créditos, a que los países beneficiarios acepten ambos conjuntos de reformas, constituyéndose las mismas en el principal agente de presión a favor de las reformas neoliberales en América Latina. A modo comparativo, la siguiente tabla muestra los principales objetivos e instrumentos de las reformas neoliberales de primera y segunda generación.

 

 

         3.      REFORMAS DE PRIMERA GENERACIÓN EN PARAGUAY

 

Como habíamos dicho, el neoliberalismo se aplicó en Latinoamérica, con fuerza, desde la segunda mitad de la década del '80. Paraguay entra en dicho proceso, en la primera mitad de la siguiente década, aplicando la mayor parte del recetario de las reformas de primera generación. En 1989 el dictador Stroessner se quedó sin la bendición de los norteamericanos, siendo derrocado ese mismo año, con el objetivo estratégico de facilitar la incorporación del Paraguay en la nueva ola de reformas de tipo neoliberal. La pesada estructura partidaria-estatal de la dictadura era un obstáculo para ello, por lo que se desplazó a esta conducción, por una más abierta a las reformas.

El general Rodríguez aplicó las primeras políticas neoliberales, con dificultades, por la resistencia de poderosos grupos ligados al viejo "Estado clientelar" de la dictadura, que intentaban preservar sus fuentes de acumulación, como los contratos estatales, el comercio ilegal, la evasión fiscal, entre otros. Pero un nuevo empresariado más independiente del Estado, aunque ciertamente más dependiente del capital internacional, fue surgiendo y fortaleciéndose después de 1989, y empujando la agenda de modernización neoliberal, forzando la apertura y desregulación de la economía nacional. Esta tendencia se consolidó en la siguiente elección presidencial, cuando en 1993 es elegido el empresario Juan Carlos Wasmosy, quien terminará de imponer la agenda del Consenso de Washington. El pacto de gobernabilidad de 1993 entre el Partido Colorado y los Partidos de oposición, fue aprovechado por Wasmosy para contrarrestar el poder de los grupos más tradicionales y reacios a las reformas (Richer, 1993). Este pacto apoyado por el PLRA, incluía impulsar la reforma del Estado, fortalecer las instituciones, lograr la independencia de los poderes públicos y reducir la corrupción.

La crisis económica y la decadencia de la última década del gobierno stronista, caracterizada por la falta de crecimiento, la extendida informalidad e ilegalidad, ha llevado a algunos analistas a reivindicar la necesidad de las reformas neoliberales, pues consideran que eran importantes para un país como el Paraguay, dada la alta informalidad en los mercados y la baja institucionalidad del Estado (Borda y Masi, 2008). Señalan que "...estas reformas son válidas de tener en cuenta a la hora de evaluar el comportamiento de las instituciones que permiten un mayor o menor desarrollo de un país".

A continuación se tratan las Reformas aplicadas en Paraguay.

 

         3.1    REFORMAS DE PRIMERA GENERACIÓN

 

         A.      APERTURA Y LIBERALIZACIÓN COMERCIAL

 

Como antecedentes podemos tener en cuenta que la liberalización económica en el mundo empieza a desarrollarse luego de la Segunda Guerra Mundial, con la formación del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en 1944, así como el GATT (Acuerdo Generalizado de Aranceles y Comercio) a fines de los años 50 (Serafini, 2008). América Latina inició en la década de 1950 el modelo de crecimiento hacia adentro, enmarcado en las ideas del desarrollismo de la CEPAL, que estimulaba el proteccionismo y el intervencionismo estatal, desarrollándose una base industrial en países como Argentina, Brasil y México. El GATT fue avanzando, con muchos problemas y trabas por el proteccionismo principalmente de los países ricos, hasta que en la Ronda Uruguay de negociaciones en 1995, se conforma la Organización Mundial del Comercio (OMC). Toma impulso en los 90 la formación de bloques económicos, como el TLCAN en el norte y el MERCOSUR en el sur de América.

Es probable que la medida del Consenso de Washington que más brusca y ampliamente se aplicó en el Paraguay haya sido la liberalización del comercio internacional. El país se abrió de forma unilateral, incluso antes de la firma del Tratado de Asunción de 1991, por el que se conformó el MERCOSUR, constituido justamente para ampliar el comercio y la integración regional. En parte, esta apertura prematura del Paraguay se entiende como una estrategia de algunos países desarrollados para permear las economías cerradas de nuestra región, en especial el Brasil, a través de la triangulación comercial o reexportación, además de la exportación de materias primas (Borda y Masi, 2008).

El periodo de rápida liberalización se da entre 1989 y 1995. Las estadísticas evidencian este proceso: mientras que en 1985 las exportaciones del país eran equivalentes al 10% del PIB, en 1990 llegan al 26%, y en 1995 al 48%. En los mismos años, las importaciones pasan del 14% al 31% primeramente, y en el año 1995 llegan al 50%.

 

 

El índice de inserción externa (exportaciones más importaciones en relación al PIB) pasa de un 24% en el 85 al 98% diez años después, un cambio radical por la velocidad con que se dio, absolutamente por encima de las tendencias de la región. En los países vecinos, la tendencia en esos años fue a una lenta y progresiva apertura comercial, pasando las exportaciones de un 15% del PIB en 1985 a un 19% diez años después, y las importaciones del 11% al 19% en el mismo periodo.

Esta rápida apertura comercial del país se debió principalmente a la reducción de los aranceles desde principios de los 90, que siguieron bajando hasta que se estableció el Arancel Externo Común del MERCOSUR, en 1995. La liberalización del tipo de cambio, abandonando el sistema de tipo de cambio múltiple pasando a un tipo fijado por el mercado, condujo a una depreciación de la moneda nacional, favoreciendo el proceso de apertura. Otras reformas facilitaron la liberalización comercial, como la reforma fiscal de 1991, la ley de protección de las     inversiones nacionales y extranjeras en igualdad de condiciones del mismo año, la ley de incentivos a la inversión, así como la desregulación financiera y de las tasas de interés.

Uno de los efectos más notorios y expansivos de la apertura fue el crecimiento del negocio de la reexportación o triangulación comercial (importar para volver a exportar), hecho que apuntala la tesis que afirma que la apertura en Paraguay fue pensada en función a penetrar mercados cerrados como los de Brasil y Argentina. El valor de las reexportaciones fue superior incluso a las exportaciones en el país durante toda la década de los 90. En algunos años las reexportaciones duplicaron a las exportaciones, en especial en 1994 y 1995, pero desde allí esta diferencia empieza a achicarse progresivamente, principalmente por la vigencia del arancel externo común, más el avance de la liberalización en los países vecinos. Adicionalmente, favoreció al negocio de triangulación la aprobación del régimen de turismo que otorgó estímulos fiscales a actividades de intermediación. El centro geográfico de la reexportación se situó en Ciudad del Este, ciudad fronteriza con el Brasil y la Argentina, urbe que ha crecido exponencialmente en la última década, a través del comercio y varias actividades ilícitas.

La apertura comercial, a la par de estimular las exportaciones, provocó un incremento acelerado de las importaciones de productos extranjeros, principalmente aquellos destinados al consumo, y en mucha menor medida, bienes de capital. Esto ha llevado a un déficit comercial crónico en la balanza comercial del Paraguay, dado el mayor valor de las importaciones en relación a las exportaciones, déficit que provoca una grave sangría de divisas que impulsa la depreciación de la moneda local, que ha tenido que ser cubierta con variadas fuentes de financiamiento, como los créditos externos, royalties o las remesas del exterior.

El otro gran problema de la inserción externa del país fue y sigue siendo la poca variedad de productos exportados, y el escaso valor agregado de los mismos, dado que en su mayoría son materias primas de origen agropecuario y forestal. La exportación basada en productos primarios no ha fomentado de forma significativa la creación de empleos, dado que se privilegió la producción de commodities intensivos en inversiones tecnológicas, y extensivas en la utilización de recursos naturales, con poca necesidad de trabajo humano. La industrialización no es relevante en el país, y la apertura comercial ha forzado a la economía paraguaya a especializarse en la producción de materias primas, dada la imposibilidad de competir con la industria extranjera. El neoliberalismo legitima teóricamente esta especialización, con la teoría de las ventajas comparativas, que sostiene que cada país debe especializarse en los productos que tienen menores costos relativos, y en el caso paraguayo estos productos son precisamente los intensivos en recursos naturales, como la soja o la carne.

Luego de una década de neoliberalismo en el país, las estadísticas demuestran esta tendencia. Como se observa en la tabla siguiente, el 68% de las exportaciones del Paraguay fueron materias primas en el periodo 1999-2001, mientras en el caso de Brasil este valor fue de solo 26%, en Chile 36% y en Argentina 47%. En contrapartida, los productos industriales son para el caso de las exportaciones paraguayas sólo el 31%, principalmente manufacturas trabajo-intensivas y otras de baja tecnología. Las manufacturas exportadas del Brasil fueron el 74% de sus exportaciones, en el caso chileno el 64%, y en el argentino el 52%.

 

 

La teoría de las ventajas comparativas, sustentada en el conocido teorema Herscher-Ohlin, argumenta que la eficiencia de un país para la producción de un producto depende de su dotación natural de factores productivos. Pero esta dotación de factores, en muchos casos, es un hecho intencional, y no natural o predeterminado. Los países que primeramente se desarrollaron, disponen en la actualidad de mayor dotación de capital, que no estuvo dada naturalmente sino fruto de un proceso histórico, y con esta fortaleza impiden que otros países desarrollen su base industrial, justamente mediante el libre comercio (CEMOP, 2010). Por ello, en el siglo XIX el economista alemán List alertó, al ver que los productos ingleses obstaculizaban el despegue de la producción industrial alemana, que Adam Smith era tan peligroso para la independencia de las naciones, como Napoleón. El libre comercio en la práctica, al enfrentar en el campo de batalla denominado mercado mundial, a competidores tan asimétricos, termina fortaleciendo al más fuerte y bloqueando el crecimiento del más débil. Hace 200 años estas ideas ya eran puestas en práctica en los países desarrollados, como entonces recomendaba el eminente economista inglés David Ricardo, cuando sostenía que Inglaterra debía estimular y exportar manufacturas, y facilitar la importación de materias primas, como camino a la prosperidad y la generación de riquezas, para la isla británica, por supuesto.

La especialización en materias primas genera una gran dependencia de variables que un país como el Paraguay no puede controlar, como son los precios internacionales y la demanda mundial, variables que están fuertemente expuestas a la especulación financiera y otros shocks externos, que han llevado a severas crisis económicas a muchos países en los últimos años. Fue el caso de la crisis asiática, cuando cayeron los promocionados tigres asiáticos como Tailandia, Filipinas, Indonesia, Malasia, como consecuencia del proceso de apertura comercial, que los llevó a exportar mucho pero también a importar mucho más, desde materias primas a una inmensidad de manufacturas. El déficit externo estalló bajo la forma de un ataque especulativo contra sus monedas en el marco de una crisis de sus bolsas (Barone, 1998). Otros países de esa región, como Hong Kong, Taiwán, Singapur y Corea del Sur han practicado el proteccionismo, en especial en los momentos de formación de sus sectores industriales, con subsidios al desarrollo tecnológico, a la investigación científica, etc. (Caballero, s.f.).

En gran medida, las políticas de apertura económica fueron impuestas a los países subdesarrollados, pero los países centrales como los EEUU y los de la Unión Europea han implementado una serie de políticas claramente proteccionistas, para defender su producción y a sus trabajadores, en un sector tan sensible para los países de nuestra región como lo es el agropecuario. Esos países han subsidiado su agricultura para hacer frente a los productos externos, y han establecido cuotas de importación y aranceles a una gran cantidad de bienes, fundamentalmente los manufacturados. Esto ha llevado a innumerables rondas de negociaciones en el seno de la Organización Mundial del Comercio, con un permanente resultado insatisfactorio para los países que reclaman el fin de los subsidios en los países desarrollados. Además de esto, la propuesta del libre comercio convive con una incoherencia de fondo, pues permite la libre movilidad de materias primas, maquinarias y otros bienes, e incluso de capital, pero no de la fuerza de trabajo, que no puede ingresar a los países ricos libremente.

Se ha afirmado que la aplicación de la apertura comercial en el Paraguay no generó resultados positivos para la balanza comercial, expresado en el déficit observado cada año principa1mente por la falta de una estructura vial adecuada, el atraso tecnológico, la debilidad institucional del mercado interno, la escasa capacitación de la fuerza laboral local y la muy limitada experiencia empresarial (Serafini, 2008). Pero por sí solas, estas carencias no explican los problemas generados por la liberalización, como el mencionado déficit comercial, la exportación de materias primas de escaso valor agregado, la baja generación de empleos y el poco crecimiento de la industrialización, además de la pérdida progresiva de la soberanía productiva y el aumento de la dependencia externa, incluso hasta para la alimentación de nuestra población. Estos males se deben a la apertura comercial en desigualdad de condiciones, donde la producción nacional no tiene ninguna posibilidad de competir con las colosales corporaciones transnacionales que dominan la economía mundial de nuestro tiempo.

 

         B.      LIBERALIZACIÓN FINANCIERA Y DEL TIPO DE CAMBIO

 

La desregulación comercial a inicios de la década de los 90 fue acompañada por la desregulación del mercado financiero y del tipo de cambio. En octubre de 1990 fueron liberalizadas las tasas de interés, dejándolas en función a las fluctuaciones del mercado, las operaciones de redescuento del Banco Central fueron suspendidas y reemplazadas por la emisión de bonos del Tesoro. También se relajaron las normas que determinaban que los recursos del sector público debían estar depositados en el BCP, con lo cual grandes cantidades de dinero del Estado fueron trasladados a entidades financieras privadas, lo que en años posteriores causó enormes pérdidas al IPS y otras instituciones estatales. El proceso de desregulación también flexibilizó los requisitos y condiciones para habilitar nuevas entidades financieras, multiplicándose el número de las mismas en pocos años, elevando los riesgos y resquebrajando la incipiente solidez del sistema financiero.

En el año 1989 fue sustituido el régimen de tipo de cambio múltiple vigente en el país, pasando a un único tipo de cambio fijado por el mercado y sus fluctuaciones, flotando dentro de una banda determinada por las autoridades del Banco Central, según sus prioridades de objetivos monetarios como el control de la inflación. El nuevo sistema llevó a una fuerte depreciación del guaraní frente al dólar y otras divisas, que favoreció a las exportaciones del país en los primeros años de la liberalización.

La liberalización financiera provocó un gran crecimiento de la liquidez en el mercado interno, llevando a altos índices de inflación en la primera mitad de los 90. En promedio, la inflación del periodo 1990-1995 fue de 22% anual. En 1995 estalla la primera crisis financiera en el país, cuando quiebran varias bancos y financieras privadas. En los siguientes cinco años, el promedio de inflación bajó a 9% anual. La desregulación del sector financiero condujo a las traumáticas crisis del sistema financiero de 1995 y 1998, por la falta de controles a las entidades financieras, la enorme discrecionalidad en el uso de los ahorros captados por las mismas, la falta de transparencia y la enorme corrupción en el sistema, en muchos casos con la complicidad de las autoridades nacionales. Esto llevó a enormes pérdidas de recursos para el Estado paraguayo, para los ahorristas y los aportantes de cajas de jubilaciones. El Estado intervino en dichas crisis, no para resguardar los intereses de la mayoría, sino para auxiliar a los banqueros, financiando con recursos públicos el rescate de los ahorristas estafados, al igual que hicieron los EEUU y países de la Unión Europea en la crisis financiera de 2008.

En el mismo sentido, el Estado neoliberal constituido en los 90 entregó créditos con fondos del IPS a empresas industriales y agropecuarias, a bajísimo interés y prácticamente sin garantías, lo que terminó en grandiosas pérdidas para los aportantes a dicha seguridad social, por la no devolución de los créditos y la impunidad hacia los empresarios morosos, muchos de ellos con vínculos familiares y comerciales con los gobernantes de entonces. Estos desfalcos ocurrieron con mucha frecuencia en el gobierno de Juan Carlos Wasmosy (1993-1998). Durante su periodo presidencial fueron intervenidas cerca de 40 entidades financieras, muchas de ellas cerradas posteriormente. En esas intervenciones y rescates, el Estado paraguayo perdió cientos de millones de dólares.

Por otra parte, las reformas financieras coadyuvaron a que el acceso a créditos de entidades públicas en Paraguay sea muy limitado. Los créditos públicos llegaban en 2008 sólo al 11% de la población adulta, la proporción más baja de la región del MERCOSUR. La proporción de créditos privados (bancos, financieras, cooperativas, entre otros) llegó al 49%, por encima incluso a la proporción en Brasil, donde sí se mantiene una fuerte presencia del Estado en el financiamiento a la producción y al desarrollo socio-económico. El rol del Estado en la promoción del desarrollo económico por la vía de la provisión de créditos, ha sido fuertemente restringido por las reformas neoliberales, dejando a la mayor parte de los demandantes de créditos en manos del mercado financiero y sus fluctuaciones.

 

         C.      LIBERALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

 

Concomitantemente con la apertura externa y la desregulación financiera, se realizaron reformas tendientes a facilitar el ingreso de inversiones extranjeras, en consonancia con el supuesto que afirma que la escasez de ahorro e inversiones en las economías subdesarrolladas, debe ser resuelta con la captación de capitales externos, para lo cual es necesaria la liberalización del movimiento de capitales, y el establecimiento de estímulos fiscales y jurídicos que sean atractivos para los inversionistas que recorren el globo en busca de oportunidades de negocios.

La adecuación normativa para el efecto incluyó la aprobación, a principios de los noventa, de la Ley 60/90 de Incentivos a las inversiones, que estipulaba varios beneficios para nuevas inversiones, exonerándolas del impuesto a la renta empresarial así como los relacionados a la compra de bienes de capital1. Complementariamente, la Ley 117/91 de Inversiones equipara la inversión de origen nacional con la extranjera, estableciendo un marco de igualdad para la protección y el tratamiento de ambas, abandonando cualquier tipo de privilegios que resguarden la inversión y la industria nacional. Adicionalmente se adoptó la Ley 861/96 de normas financieras, según los estándares financieros internacionales y el Protocolo de Basilea, así como la Ley de Maquila en 1998, que estableció para las inversiones que se establezcan con esta modalidad, bajos impuestos además de exoneraciones. Las inversiones también se vieron beneficiadas con el régimen de materias primas que estableció arancel cero para insumos importados desde fuera del MERCOSUR, y por el Régimen Automotor Nacional (RAN) que permite la importación de repuestos sin cargos arancelarios.

En resumen, él proceso de liberalización para la IED otorgó igualdad de trato a inversiones nacionales y extranjeras, la libertad para la repatriación de ganancias y capitales, la baja presión impositiva, y la posibilidad del arbitraje internacional para los casos de controversias. Todo ello llevó al aumento de la IED en el Paraguay, pasando del 7% del PIB en 1990 al 20% en el año 2000. Se estima que en toda la década de los noventa la inversión extranjera alcanzó 1.300 millones de dólares (promedio de 130 millones al año), cifra inédita en el país, pero ciertamente bastante baja en comparación a otros países de la región. Un problema estructural de la IED es el de las transferencias de rentas de los países pobres a los países ricos (Barreto, 2002). Mientras que el PIB de nuestros países crece de la mano de las corporaciones transnacionales, el Producto Nacional Bruto (PNB) decrece, justamente por la transferencia neta de rentas a los países de los inversores.

En el caso paraguayo escasearon las inversiones de tipo industrial que buscan mercados de mayor tamaño como el Brasil o la Argentina, dada la lógica de economías de escala que requieren los proyectos industriales, difícilmente realizables en países geográfica y demográficamente pequeños como el Paraguay. Se estima que la mitad de la IED es procedente de países del MERCOSUR, y la mayor parte de las mismas se dirige al sector de los servicios, en especial en el ámbito de las comunicaciones, el transporte y servicios logísticos, el sistema financiero y el comercio.

Algunos empresarios y analistas justifican que la liberalización no ha logrado captar la suficiente cantidad de inversiones externas para poder desarrollar una base industrial en el país, por la escasez de mano de obra calificada, de infraestructuras y de créditos a largo plazo, así como por la burocracia y corrupción estatal (Borda y Masi, 2008). Sin descartar estas restricciones, no se puede pasar por alto la dinámica que mueve a los inversionistas extranjeros, orientados por el afán de lucro y la mayor tasa de rentabilidad que puedan encontrar. En el caso paraguayo, lo que abunda son los recursos naturales, como la tierra y el agua, por lo cual las actividades económicas relacionadas a estos factores es donde se observa la mayor tasa de rentabilidad y el mayor ingreso de IED, principalmente en lo concerniente a los agro-negocios, incluyendo la provisión de insumos, la producción, el acopio y la agro-exportación, la agroindustria de baja tecnología, así como los servicios financieros y logísticos a dicho sector. Se han destacado en estos sectores por sus inversiones (y sus ganancias) las corporaciones transnacionales como Cargill, ADM, Bunge, Dreyfus, Noble, Bayer, entre otras. Cuando de inversiones industriales se trata, los capitalistas miran a países con grandes mercados laborales e importante demanda interna, como China, India, Taiwán, Indonesia, Corea, Brasil y Argentina, dado que esto posibilita la producción a gran escala, con menores costos medios. No es una casualidad que la producción industrial que emerge como hegemónica en el nuevo siglo, sea la del país más poblado del mundo, cuyos productos han desplazado a los de otros países desarrollados muchos años antes, como al propio EEUU.        

El Paraguay no es un destino natural para inversiones industriales, mas sí lo es para los que buscan la explotación de los recursos naturales. Y esto ha sido así desde que el país se insertó al sistema capitalista en la posguerra de 1870, cuando inversores ingleses, argentinos y brasileños compraron enormes latifundios para la explotación y exportación de los bosques y sus valiosas maderas, de los yerbales de la Región Oriental y los quebrachales del Chaco. Y esta tendencia se mantiene hasta hoy, pero alrededor de otras materias primas, en especial la soja, el maíz, el trigo, el girasol y la producción ganadera.

 

         D.      LAS PRIVATIZACIONES

 

Cuando se habla de neoliberalismo, casi automáticamente viene a la mente el concepto de privatizaciones, pues ha sido una de las políticas centrales dentro del recetario del Consenso de Washington impulsado por los organismos multilaterales de crédito. Ha sido además, uno de los canales principales por donde ingresó la IED en América latina, en áreas estratégicas como la del petróleo, telecomunicaciones, agua y energía, etcétera.

Las privatizaciones han causado estragos en varios países, llevando al fuerte encarecimiento de las tarifas de los servicios básicos, provocando dramáticas confrontaciones sociales en Bolivia, México y Argentina, por mencionar sólo algunos casos. En este último país, las privatizaciones fueron generalizadas en la época de Carlos Menem, cuando el Estado vendió a capitales privados 130 empresas públicas, entre ellas las de luz, agua, gas y petróleo, telefonía, aportes previsionales, bancos públicos, correos, trenes, aviones, rutas y transporte marítimo, lo que derivó en un deterioro dramático de la situación socioeconómica de la población argentina, llevando el desempleo del 7% a inicios de los 90 al 21% en el 2002, y la pobreza al 53% en el mismo año. Esto provocó un estallido social en diciembre de 2001, cuando cayó el entonces presidente Fernando de la Rúa, inaugurando una etapa de fuerte crisis y crítica del y hacia el sistema neoliberal.

En el Paraguay, la implementación de las privatizaciones encontró fuerte resistencia por parte de varios sectores, entre ellos del propio Partido Colorado, por la importante clientela política que manejaban a través de las empresas públicas. Además, los sectores sociales encabezados por el movimiento sindical y el campesino, también tuvieron una activa resistencia hacia las privatizaciones, con movilizaciones que alcanzaron su auge en el periodo presidencial de Luis González Macchi, cuando con las recordadas jornadas de protesta, se detuvo el proceso de privatización de las principales empresas públicas.

Esto, a pesar de que ya a principios de los 90 se había aprobado la Ley 126/91 de privatizaciones. En este marco fueron privatizadas: la empresa de producción de acero ACEPAR, la Flota Mercante del Estado (FLOMERES), Líneas Aéreas Paraguayas (LAP), la Administración Paraguaya de Alcoholes (APAL), entre otras de menor importancia. También se concesionaron algunas rutas al capital privado, como la Ruta 7 Caaguazú-Ciudad del Este, al consorcio Tapé Porá, vinculado al ex presidente Wasmosy. La intención privatista posteriormente se renovó bajo el concepto de Reforma del Estado, con la aprobación de la Ley 1615/2000 de Reforma y transformación de entidades públicas, posteriormente derogada por la movilización popular, a pesar del apoyo de los partidos con representación parlamentaria y los medios masivos de comunicación a la privatización. El entonces diputado Rafael Filizzola había dicho en el año 2002, que la intención privatista del gobierno de González Macchi era para oxigenar al fisco, contener el déficit fiscal y aguantar hasta las elecciones de 2003, pues ya se había agotado el crédito chino de 400 millones de dólares que el mismo gobierno recibió en 1999.

En efecto, siguen siendo empresas públicas las más estratégicas y apetecibles para los inversionistas, como la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), la Compañía Paraguaya de Comunicaciones (COPACO), la Empresa Reguladora de Servicios Sanitarios (ERSSAN), Petróleos del Paraguay (PETROPAR), el Correo Paraguayo, la Industria Nacional del Cemento (INC) y la empresa del Ferrocarril.

Sin dudas las empresas estatales en el país tienen muchos problemas, como la corrupción persistente, la escasa capacidad de gestión, las limitadas inversiones realizadas, el aún elevado costo y la baja calidad de los servicios para la población, problemas que alimentan el discurso de quienes proponen la privatización como solución. En muchos casos la desidia en el manejo de dichas empresas ha sido intencional, para justificar la necesidad de la privatización, estrategia que se ha dado igualmente en otros países. Sin embargo, se debe destacar que bajo el gobierno de Fernando Lugo, la administración de algunas de estas empresas ha mejorado, así como el nivel de inversiones, como el caso de COPACO, y en menor medida la ANDE. Pero otras mantienen un nivel de ineficiencia absoluta, como INC y PETROPAR.

 

         E.      REFORMA FISCAL Y DISCIPLINA PRESUPUESTARIA

 

Las políticas neoliberales asientan sus propuestas en la denominada estabilidad macroeconómica, que incluye un fuerte control de las finanzas públicas y de la política monetaria, como precondiciones para el crecimiento económico que vendrá de la mano de la apertura externa y la liberalización de la economía. Para este efecto, en América Latina se implementaron las recordadas políticas de ajuste estructural, consistentes en la reducción del gasto público y la eliminación de los déficits fiscales, la reorientación del gasto desde políticas universales hacia asistencias focalizadas en ciertos sectores, así como las reformas de los sistemas tributarios, de modo a otorgar incentivos a los inversionistas, compensando la desgravación a este último sector con el ensanchamiento de la base de contribuyentes.

En el Paraguay se aplicaron estas medidas, con mayor éxito por el lado de la reforma tributaria, y con mayores problemas por el lado del presupuesto y el gasto, definidos generalmente en función a los intereses de los partidos políticos tradicionales. En 1991 se inició la reforma impositiva a través de la Ley 125/91, que eliminó algunos impuestos mientras creó otros. Simplificó el sistema de recaudación, efectivamente amplió la base de contribuyentes y reformó la estructura de aranceles, además de estipular los estímulos para los inversionistas. Con esta reforma se introdujo el Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto indirecto y regresivo por excelencia.

Pero en contrapartida el presupuesto público no se redujo como establecían las medidas de ajuste, predominando en la década de los 90 el descontrol y la discrecionalidad en el manejo de los gastos públicos, tanto desde el Poder legislativo como desde el Ejecutivo. La conformación del presupuesto general de gastos nunca estuvo orientada por un plan de desarrollo económico y social coherente, sino más bien siempre primaron las prioridades electorales a la hora de las asignaciones presupuestarias. Por ello, las políticas de inversiones productivas y de obras públicas han sido limitadas y ocasionales, sin una hoja de ruta a seguir, lo que se refleja actualmente en las carencias de todo tipo que enfrenta la economía y la sociedad paraguaya.

El manejo clientelar del presupuesto, sumado a una burocracia altamente ineficiente y corrupta, además de una importante evasión tributaria y la falta de control por parte de la autoridad competente, llevaron a las finanzas públicas del país a caer en déficits fiscales durante la mayor parte de la década pasada, hasta 2003, como se puede ver en el gráfico siguiente. En el año 2000 se llega al pico máximo de déficit, con un desfinanciamiento de -4,3 % en relación al PIB, y la tendencia deficitaria llega a 2003, con un -0,4 %.

 

 

 

Los '90 se caracterizaron por una persistente inestabilidad macroeconómica, reflejada en parte en los datos deficitarios, lo cual llevó al gobierno, a principios de dicha década, a recurrir a emisiones permanentes de dinero a través del Banco Central, derivando en fuertes procesos inflacionarios ante el anémico crecimiento económico del país. A fines de los 90 se recurrióen mayor medida a los créditos internacionales para obtener recursos adicionales, lo que llevó al incremento de la deuda externa, afectando permanentemente al tipo de cambio, reforzando la inestabilidad predominante.

En el año 2004 se aprueba la segunda reforma tributaria del periodo neoliberal a través de la Ley 2421/04 de Reordenamiento Administrativo y Adecuación Fiscal, bajo el gobierno de Nicanor Duarte Frutos, impulsada por el entonces (y actual) ministro de Hacienda Dionisio Borda, bajo la estrecha colaboración del Fondo Monetario Internacional. Acompañando esta reforma se da la Reforma de las Cajas Fiscales (Ley 2345/03) y el nuevo Código Aduanero (Ley 2422/04), con la intención de contener los recurrentes déficits fiscales. Efectivamente, estas reformas llevaron a un aumento de las recaudaciones, principalmente por la extensión del IVA a sectores que anteriormente estaban exentos. Esto condujo a una leve mejoría de la presión tributaria, subiendo de un 10% a cerca del 12% del PIB, suficiente para pasar, dado el bajo nivel del gasto social y de la inversión pública en Paraguay, de la situación deficitaria a una superavitaria en los años siguientes.

La Ley de Adecuación Fiscal de 2004 pretendió introducir la fórmula del triple 10% como tasa vigente tanto para la Renta Empresarial, el Impuesto a la Renta Personal (IRP) como para el IVA. Esto no pudo concretarse en sus aspectos progresivos, dado que el IRP fue suspendido año tras año por el Congreso desde su creación, y la soja fue exenta de pagar el IVA, modificándose el proyecto original que incluía gravar la oleaginosa, por la fuerte presión de los empresarios sojeros y las agro-exportadoras (Zárate, 2010).

Los empresarios se vieron beneficiados con esta reforma tributaria, por la reducción de la tasa del Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS), que bajó del 30% al 20% en el 2005, y desde el 2006 en adelante al 10%. Paralelamente se creó el Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO), con una tasa del 10% sobre la renta neta en el caso de las explotaciones mayores a 300 Has. en la Región Oriental y a 1.500 Has. en la Occidental; una tasa de 2,5% sobre la renta presunta2 a las fincas de entre 20 y 300 Has. en la Región Oriental, y de 100 a 1.500 Has. en el Chaco; mientras que las unidades de menor tamaño quedaron exoneradas de este impuesto.

El IMAGRO ha sido uno de los más ineficientes instrumentos de recaudación para el Estado. En los años posteriores a la reforma de 2004, sólo representó el 0,2% de las recaudaciones del fisco. Se ha permitido a los contribuyentes de este impuesto la realización de innumerables deducciones en el proceso de liquidación del mismo, incluyendo el IVA crédito, lo que en la práctica ha significado una bajísima contribución por parte de las empresas agropecuarias. A modo ilustrativo, los datos del año 2009 señalan que estaban inscriptos en el IMAGRO 64.715 contribuyentes. La recaudación total del impuesto ese año alcanzó la suma de 22.651 millones de Gs., por tanto el promedio de cada contribuyente en concepto de renta agropecuaria fue de 350.000 Gs. en el año, es decir, 29.000 Gs. como promedio mensual. Lo más grave de esta situación es que quienes pagan este impuesto justamente son aquellas unidades económicas de mayores ganancias en el país, como son los ganaderos y los productores de soja, y que por lógica tributaria y sentido común, deberían estar entre los mayores aportantes, pero están entre los que menos tributan.

El carácter regresivo y conservador de la reforma también se observa en el caso de los pequeños empresarios, las PYMES3, puesto que se elimina el Tributo único que tenía una tasa que oscilaba entre el 1 y el 4%, creándose en su lugar el Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente, con una tasa del 10%. Es decir, a las grandes empresas se les redujo la tasa impositiva con el IRACIS, mientras que se elevó para las pequeñas.

Los impuestos indirectos se mantienen como la columna vertebral del sistema impositivo paraguayo. El IVA representa aproximadamente el 50% de las recaudaciones, mientras que los impuestos selectivos al consumo son entre el 16 y 18% de las mismas. En contrapartida, los impuestos a la renta en su conjunto sólo constituyen un 20% de los ingresos tributarios. El IVA se ha fortalecido con la Ley de Adecuación Fiscal, puesto que ella extendió la base de contribuyentes e incluyó actividades anteriormente exoneradas, como la venta y arrendamiento de inmuebles, la importación y comercialización de derivados del petróleo, la venta de billetes de juegos de azar, de productos de la canasta básica, entre otras.

La posibilidad de realizar una redistribución de la riqueza en el país a través de los ingresos y gastos estatales, quedó aún más reducida con la eliminación de los derechos aduaneros de exportación, que permitía gravar las ventas de materias primas agrícolas anteriormente. La Ley 125/91 establecía en su artículo 133 un tributo de hasta el 12% sobre el Valor Aduanero de Exportación para el caso de la soja. En la práctica, el gobierno de entonces fijó mediante un decreto, una tasa del 4% sobre las ventas de soja, pero no lo hizo sobre el valor de exportación que rondaba los 250 dólares, sino sobre un valor fijo de 80 dólares por tonelada, lo cual contradecía incluso a lo aprobado en la propia ley, que establecía el impuesto sobre el valor de exportación (Franco Lanceta, 2004). Aunque ni siquiera en estas condiciones irregulares se pudo mantener por mucho tiempo este arancel, que fue eliminado en poco tiempo por las presiones del sector empresarial afectado.

Todo lo expuesto en relación a las reformas impositivas implementadas en el país, que en su mayor parte tienen un carácter regresivo gravando con mayor fuerza a los consumidores y pequeños empresarios y bajando la carga impositiva a las grandes empresas, converge en un Estado con escasa capacidad de recaudación, con muy limitados recursos para la inversión social y productiva, y con una casi nula posibilidad de ejercer su rol de nivelador de las desigualdades sociales y económicas, mediante procesos de redistribución de la riqueza que se genera cada año en procesos económicos predominantemente excluyentes. Cuando en el 2008 asumió el presidente Fernando Lugo, estuvo en el país, invitado por el nuevo gobierno, el renombrado economista norteamericano Joseph Stiglitz, quien en un par de conferencias y entrevistas señaló claramente que con la presión tributaria de entonces, que se mantiene invariable hasta hoy, de alrededor del 12% del PIB4, es absolutamente imposible poder enfrentar eficazmente la problemática de la pobreza, realizar las inversiones que el Paraguay necesita en infraestructuras, en salud y educación, en viviendas y créditos productivos, entre otras tareas que el Estado paraguayo debe ejecutar si honestamente perseguimos un desarrollo incluyente. Como expresión de esta situación, el país tiene el gasto social más bajo de toda la región del MERCOSUR, y uno de los más bajos del continente. Según datos del PNUD de 2007, el Paraguay tenía un gasto social per cápita de sólo 100 dólares anuales, mientras el de Argentina llegaba a 1.521 dólares, Chile a 729, Uruguay a 1.087 y Brasil a 860 dólares. Esto explica, al menos en parte, por qué de entre estos países es el Paraguay donde existen mayores niveles de pobreza y desigualdad.

 

         3.2    REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN

 

Como hemos señalado, las Reformas de Segunda Generación toman relevancia en la agenda de los gobiernos de América Latina y de los organismos multilaterales de crédito, a partir de los resultados claramente negativos que emergían en toda la región, luego de la aplicación del recetario del Consenso de Washington. Se la llamó la década perdida a la de los 90 en el continente, por el bajo crecimiento económico, elevados niveles de inflación, además de la permanencia crónica e incluso creciente de la pobreza en la mayoría de los países.

En el Paraguay, algunas de las reformas de segunda generación se dieron paralelamente a las de primera, mientras que otras no fueron implementadas o avanzaron escasamente. Serafini (2008) sostiene que fue un error implementar, con un rezago temporal, las reformas de segunda generación respecto a las de primera, dadas las limitaciones en el alcance de estas últimas: "Las de primera generación son requeridas para crecer económicamente primero, y las de segunda para redistribuir, mejorar las condiciones sociales, aumentar la competitividad del sector privado y modernizar las instituciones estatales. El caso paraguayo (...) muestra la necesidad de un paralelismo temporal y político en la implementación de las políticas públicas, ante la insuficiencia de la apertura económica para resolver los problemas de pobreza y desempleo".

Esta consideración acerca de la efectividad de las reformas neoliberales en la redistribución y en la mejora de las condiciones sociales en caso de darse conjuntamente la implementación de las de primera y segunda generación, parece francamente ilusoria, o al menos, poco probable. Las reformas de primera generación son tan profundamente regresivas y con un poderoso efecto hacia una mayor concentración de los ingresos y los factores productivos, que las demás medidas de tipo institucional y regulatorio sólo en muy escasa proporción pueden contrarrestar. Entre las de primera generación, las reformas impositivas implementadas son claramente favorables a los sectores de mayores ingresos, desplazándose la carga tributaria principalmente sobre la clase media y la clase pobre. Concomitante con esto, hubo restricciones al gasto social y de inversión, donde siempre las necesidades presupuestarias son ampliamente superiores a la disponibilidad de recursos en áreas como salud, educación o viviendas, en aras de priorizar la búsqueda del superávit fiscal y la estabilidad macroeconómica. A lo cual se suman los efectos de la liberalización comercial y financiera, que fortalecen el modelo agro-exportador, productor de commodities de escaso valor agregado para el mercado internacional, reforzando a la vez la dependencia de las importaciones de bienes básicos e industriales, y la vulnerabilidad frente a los precios internacionales y los inestables flujos financieros.

Por otra parte, Borda y Masi (2008) afirman que la primera reforma de segunda generación fue la nueva Constitución aprobada en 1992, aunque en ese momento aún no se habían concebido teórica ni políticamente la separación entre las dos generaciones de reformas. La Constitución trajo cambios institucionales, en especial, otorgó innumerables facultades al Congreso Nacional, bajo la sombra de la dictadura presidencialista de la que se salió en el 89. Fueron creadas la Contraloría General de la República y el Tribunal Superior de Justicia Electoral, además de varias instituciones judiciales. No obstante, estas instituciones se han mostrado ineficaces en su desempeño, fundamentalmente por la primacía de intereses económicos y políticos de grupos de poder que alimentan continuamente la corrupción y la impunidad.

 

         A.      MARCO REGULATORIO DE LOS MERCADOS

 

La teoría neoliberal presupone que los mercados funcionan eficazmente en condiciones de competencia, lo que implica que en cada sector económico existen varios actores, donde ninguno de ellos tiene un poder de mercado tal que le permita imponer sus condiciones a los demás productores y a los consumidores. La competencia es la que debe regular los mercados, estimular las innovaciones y diversificar la oferta de bienes y servicios. Sin embargo, en la práctica, la tendencia de los mercados es generalmente opuesta, hay una permanente tendencia a la concentración de las actividades económicas en pocas y grandes empresas, que llevan a frecuentes condiciones de oligopolio e incluso monopolio en la economía real. Las denominadas por los liberales como fallas de mercado, como la falta de competencia, y las externalidades negativas de muchas empresas, como la contaminación ambiental, son fenómenos ampliamente verificables en cualquier país, y en la mayoría de las actividades económicas, lo cual impulsa a la creación de marcos regulatorios, con los que se lograría el "correcto" funcionamiento de los mercados.

Borda y Masi sostienen que la apertura externa es una de las formas más efectivas de promoción de la competencia en un país, y en ese sentido, nuestro país tiene las condiciones para lograr este objetivo, dada la gran apertura existente y los bajos impuestos que se cobran, lo cual debería ser un estímulo a los inversionistas extranjeros. En el mismo sentido operan las leyes de incentivos a las inversiones, de trato igualitario a los capitales extranjeros, así como la ley de zonas francas y la de maquila, que establecen importantes exoneraciones y privilegios. También se han simplificado los procesos y reducido el tiempo para la apertura de nuevas empresas. A pesar de todo esto, las inversiones, en especial las industriales, no han fluido con fuerza al Paraguay, y las prácticas oligopólicas son bastante frecuentes.

El país carece de una Ley de Defensa de la Competencia, aunque sólo en la década pasada se han presentado cuatro proyectos de Ley al Congreso, que no han podido ser aprobados, principalmente por los intereses económicos de grupos empresariales, que con un intenso lobby han impedido su aprobación. En el Ministerio de Industria y Comercio se creó la Dirección de Defensa del Consumidor, pero su capacidad de acción es limitada y sus resultados irrelevantes hasta hoy. Se han creado entes reguladores por sectores, como SETAMA para el transporte en el área metropolitana, la DINAC para el transporte aéreo, la ERSSAN para los servicios sanitarios y la provisión de agua, y la CONATEL para regular las telecomunicaciones.

En cuanto a las regulaciones en el mercado laboral, no se ha dado un fuerte proceso formal de flexibilización laboral, mercado que es considerado por los neoliberales como muy rígido y oneroso, por el salario mínimo vigente, la dificultad para despedir trabajadores, entre otras consideraciones. Pero en el país existe prácticamente una flexibilización de hecho, por la falta de cumplimiento en grandes sectores de la economía de la legislación laboral, el escaso control de las condiciones de los trabajadores llevado por el Estado, y la reducida proporción de población que accede al salario mínimo legal y a la seguridad social. La informalidad, el trabajo en negro y la desprotección de los trabajadores tienen plena vigencia en el Paraguay actual.

 

         B.      REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

 

El funcionariado público, gestado bajo los sesenta años de gobierno del Partido Colorado, se ha caracterizado en su mayor parte por bajos niveles de capacitación técnica y profesional, por un comportamiento altamente burocrático e ineficaz, y por una cultura prebendaria y clientelar que prevalece en el día a día por sobre los intereses nacionales. El marco legal en relación al servicio en la administración pública es aún insuficiente, en lo concerniente a los procesos de contratación, ascenso, evaluación de desempeño y destitución.

Sin embargo, en los últimos dos años se han realizado esfuerzos para cambiar esta situación, desde la Secretaría de la Función Pública, que ha intentado superar el problema de la falta de información real sobre los funcionarios públicos, sobre los legajos personales, y sobre las remuneraciones de los mismos. Se ha intentado simplificar el sistema de categorización salarial, que incluía una incontable variedad de niveles salariales, sustentados en criterios muy poco claros. Otra tarea que se ha tratado de impulsar, es el ingreso a la función pública por medio de concursos de oposición, aunque esto aún está en un esfuerzo inicial. No obstante, las deficiencias en los procesos y en los recursos del servicio civil, aún son muy profundas y extendidas, y los problemas casi endémicos de falta de transparencia, corrupción e impunidad, deben ser abordados con mucho mayor vigor y seriedad, para obtener en el futuro mejores resultados de los gestores de las instituciones estatales.

 

         C.      REFORMAS SOCIALES

 

Las notorias falencias de las reformas de primera generación se aprecian en la mayoría de los indicadores sociales, tanto en los elevados niveles de pobreza y pobreza extrema, como en la deficiente situación educativa, sanitaria, habitacional y de acceso a servicios básicos que padece la población mayoritaria. La pobreza es un problema crónico, que durante los últimos veinte años se mantuvo siempre alrededor del 40% de la población, según las estadísticas oficiales, mientras que la miseria no ha bajado de un 20% de los habitantes del país. Sin embargo algunos organismos internacionales como la CEPAL, sostienen que la pobreza llega al 60% en el Paraguay. La compañera inseparable de la pobreza ha sido y sigue siendo la desigualdad, dado que también existe una importante riqueza concentrada en pequeños sectores de la población, que son los que están vinculados a la gran propiedad de la tierra, conjuntamente con los beneficiados por la liberalización de la década de los 90 y la profundización del modelo agro exportador.

Los programas ejecutados en la línea de lucha contra la pobreza han mostrado ser ineficientes para lograr sus objetivos, dado que generalmente atacan las consecuencias de la pobreza, y no las causas. Son programas enfocados más como políticas sociales, de tipo asistencialista, y no como políticas económicas que generen condiciones para la producción y el empleo. Los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas ideados por el Banco Mundial y aplicados en el país por la Secretaría de Acción Social, además de ser un aporte económico muy bajo para familias en situación de pobreza extrema, generan dependencia en los beneficiarios, y no los dota de capacidades productivas, mucho menos de empleo. Las causas reales de la pobreza, como la concentración de la tierra y el capital en pequeños sectores, la migración rural urbana, la precariedad laboral, la falta de alimentos a precios accesibles, entre otras, no han sido encaradas seriamente bajo ninguno de los seis gobiernos que se sucedieron después del golpe de 1989.

Una de las reformas realizadas en los años noventa, que tuvo un gran apoyo de organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID y ha insumido una gran cantidad de recursos económicos, ha sido la reforma educativa, que abarcó al preescolar, la educación escolar básica y la educación media. El principal, y casi único, resultado de la misma fue la ampliación de la cobertura educativa en el nivel de la educación escolar básica, que abarca del primero al noveno grado. En cuanto a la calidad, sigue siendo muy baja, no ha habido cambios cualitativos, persisten fuertes niveles de repitencia y deserción, así como un bajo rendimiento y una escasa preparación para insertarse a la universidad o al mundo laboral. La preparación de los docentes sigue siendo muy deficiente, y no ha habido avances para cambiar esta situación. A este cuadro se suma la escasez de presupuesto para cubrir las necesidades educativas, en especial las de formación docente e inversión en infraestructuras, desde las edilicias hasta las de equipamiento. El presupuesto para educación en el país ha oscilado en los últimos años alrededor del 3,5% del PIB, mientras que organismos internacionales como la UNESCO recomiendan elevar el presupuesto para educación al 7% del PIB, pero la baja presión tributaria y el escaso aporte de los segmentos más ricos de la población, fruto de las reformas de primera generación, hacen imposible disponer de mayores recursos.

Problemas análogos se han sucedido en el sector de la salud, vivienda y servicios básicos. La cantidad de médicos y demás recursos humanos de blanco, son insuficientes para una cobertura acorde a las demandas de la población, persisten las deficiencias en infraestructura de hospitales y centros de salud, y la disponibilidad de medicamentos no cubre las necesidades reales. En los últimos dos años hubo una mejora en la gratuidad de los servicios de salud y en la cobertura, pero aún es muy testimonial en relación a las urgencias sanitarias de la población. La seguridad social es restringida, y no cubre a la mayor parte de la población económicamente activa. La economía campesina y las Pymes prácticamente tienen nulo acceso a la misma. En materia habitacional y de servicios de agua potable, alcantarillado, desagües cloacales y pluviales, caminos, etc., la inversión pública y privada sigue sin poder dar respuestas satisfactorias. Se estima un déficit de más de 500.000 viviendas en el país. En todos estos sectores se repite la misma película, pocos recursos económicos para que el Estado pueda impulsar las políticas necesarias en cada sector.

Finalmente, la descentralización institucional ha sido realizada en base a la Constitución de 1992, que ha establecido el régimen de funcionamiento de las Gobernaciones departamentales y las Municipalidades por distritos. Las gobernaciones tienen una dependencia absoluta del gobierno central para disponer de recursos financieros, mientras que las municipalidades gozan de mayor autarquía, pues manejan algunos impuestos y cánones, como el inmobiliario y las patentes de rodados. Sin embargo, la incidencia real de los gobiernos locales en materia de generación de empleos, inversiones en obras públicas, asistencia productiva, inversiones en salud, educación y viviendas, es poco significativa, y el Gobierno Central sigue siendo el único con cierta capacidad para abordar estas tareas. La descentralización no ha sido una respuesta efectiva a la pobreza y las desigualdades generadas por la apertura externa y la liberalización de la economía nacional.

 

         4.      A MANERA DE CONCLUSIÓN

 

Como tantas otras veces en el pasado, la economía paraguaya ha sido nuevamente remodelada, adecuada y ajustada por las corrientes y las necesidades de la economía mundial, en consonancia con la hegemonía neoliberal de las últimas tres décadas. La implementación del neoliberalismo a partir de la presión de actores externos asociados a grupos locales, ha ratificado el carácter dependiente y subordinado dé nuestra economía, y ha trasladado en mayor medida el centro de gravedad de la toma de decisiones económicas e incluso políticas, a grupos de poder dependientes de los capitales transnacionales.

La pobreza ya existente en el pasado, a partir de 1989 se ha fortalecido, echando profundas raíces en un sistema económico excluyente, que ha profundizado los procesos de marginación y desigualdad a partir de las reformas del Consenso de Washington aplicadas en el país. La brusca apertura comercial implementada ha consolidado la economía de agro exportación, la cual ha reforzado los procesos de concentración de la tierra, los ingresos y la riqueza generada, así como la progresiva extranjerización de los recursos productivos y las actividades económicas de mayor rentabilidad. Las empresas del agro negocio, las finanzas y el comercio externo son las grandes ganadoras de la liberalización, concentrando cada año la mayor parte de las ganancias, empleando a una proporción ínfima de la población y aportando muy escasos impuestos, consecuencia de las reformas fiscales regresivas aprobadas en este periodo. Con estos cambios, el Estado ha sido mutilado en su capacidad de redistribuir la riqueza creada en el sector privado de forma excluyente e injusta, por la atrofia de los instrumentos impositivos y la consecuente anemia de las políticas públicas.

La avalancha neoliberal en el Paraguay ha sido similar a la desencadenada en nuestro continente. Como apunta Borón, "Luego de casi dos décadas de políticas neoliberales, en donde demagógicamente se exhortaba a la población a tener paciencia y a confiar en el inexorable "derrame" de la riqueza hacia abajo, hoy podemos comprobar que tal resultado no sólo no se ha producido sino que la situación ha empeorado. Una vez más la teoría del derrame ha sido desmentida por la historia. Hay más pobres que antes y el hiato que separa a ricos de pobres se ha acrecentado" (Borón, 2000). Y esto encuentra amplia evidencia en nuestro país, donde el proceso de acumulación de riquezas fue y sigue siendo acelerado en un pequeño sector, mientras la población mayoritaria deambula entre la informalidad, la precariedad y la eternización de sus necesidades insatisfechas.

Finalmente, es necesario recordar que el Paraguay es un país rico en recursos y posibilidades, con una población mayoritariamente empobrecida, dotado de recursos naturales estratégicos en abundancia como la tierra, el agua, la biodiversidad y la energía eléctrica, lo cual se suma a una baja densidad poblacional, y todo esto en un mundo cada vez más necesitado de alimentos, energía y un medio ambiente más preservado. Ello otorga al país enormes oportunidades para plantear, discutir e impulsar cambios políticos y económicos, que puedan revertir las consecuencias negativas emergentes del neoliberalismo impuesto al país en el último periodo histórico.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

Anderson, Perry 2003. "Neoliberalismo: un balance provisorio" en Emir Sader y Pablo Gentili (comp.) La trama del neoliberalismo (Buenos Aires: CLACSO).

Barone, Victor 1998: Globalización y Neoliberalismo. Elementos de una crítica. Documento de Trabajo N° 95 (Asunción: BASE Investigaciones Sociales).

Barreto, Henyo 2002: El petróleo. Ponencia presentada en el Seminario Internacional Neoliberalismo, privatizaciones y crisis social (Asunción: CINERGIAS y BASE IS).

Borda, Dionisio y Fernando Masi 2008 Bases institucionales para un crecimiento equitativo en Paraguay (Asunción: CADEP).

Borón, Atilio 2000: Tras el búho de minerva. Mercado contra democracia en el capitalismo de fin de siglo (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica).

Caballero Carrizosa, Esteban s.f. El neoliberalismo. Una introducción (Asunción: Centro de Estudios Democráticos).

Crivelli, Agustín y Andrés Asiain 2010: Argentina. El Estado: Presente. Un nuevo rumbo tras el fracaso del neoliberalismo. Centro de Estudios Económicos y Monitoreo de las Políticas Públicas (Buenos Aires: CEMOP).

Franco Lanceta, Ricardo 2004: Política de desarrollo nacional y la Ley de Adecuación Fiscal (Asunción: ABC Color).

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Santiso, Carlos 2001: Gobernabilidad democrática y reformas económicas de segunda generación en América Latina, Revista Instituciones y Desarrollo N° 8 y 9, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, España.

Serafini, Verónica 2008: La liberalización económica en Paraguay y su efecto sobre las mujeres. (Buenos Aires: CLACSO).

Von Hayek, Friedrich 1984 Camino de servidumbre (México: Fondo de Cultura Económica)

Williamson, John 1991: El cambio en las políticas económicas de América Latina (México: Ediciones Gernika).

Zárate, Walter 2010 Efectividad de la Política Tributaria en Paraguay. Antes y después de la Reforma (Asunción: CADEP)

 

 

NOTAS

 

1La exoneración al pago del impuesto a la renta empresarial fue eliminada con la Ley de Adecuación Fiscal adoptada en el 2004, y al mismo tiempo redujo dicho tributo al 10%, del 30% vigente en los noventa.

2Calculado en base al índice de productividad.

3En este caso aquellas empresas cuyas facturaciones anuales sean iguales o menores a Gs. 100 millones.

4En el 2008, la presión tributaria del Brasil fue de 26,7%, de la Argentina 25,5%, del Uruguay 17,1%, de Bolivia 19% y de Chile 18,6% (Zárate, 2010).

 

Fuente: LA ECONOMÍA PARAGUAYA BAJO EL ORDEN NEOLIBERAL. Autores: LUIS ROJAS VILLAGRA, OSMAR SOSTOA, TOMÁS PALAU, IDILIO MÉNDEZ SARAH ZEVACO y REGINA KRETSCHMER. BASE Investigaciones Sociales  - www.baseis.org.py y Sociedad de Economía Política del Paraguay (SEPPY) laseppy@gmail.com . Asunción – Paraguay, 2011.

 

 

 

 

 

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