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JUAN CARLOS HERKEN KRAUER


  LA POLÍTICA ECONÓMICA DURANTE LA ERA LIBERAL - Por JUAN CARLOS HERKEN KRAUER


LA POLÍTICA ECONÓMICA  DURANTE LA ERA LIBERAL - Por JUAN CARLOS HERKEN KRAUER

LA POLÍTICA ECONÓMICA  DURANTE LA ERA LIBERAL

Por JUAN CARLOS HERKEN KRAUER

CUADERNOS HISTÓRICOS

Publicación Bimestral del

“ARCHIVO DEL LIBERALISMO”

Año II – N° 9

Mayo - Junio 1989

Impresión y Montaje: El Gráfico S.R.L.

Hecho el depósito indicado por la Ley 94/51 de derechos intelectuales

"Archivo del Liberalismo"

Asunción – Paraguay (102 páginas)




La idea del presente trabajo surgió de una conversación con Alfredo Seiferheld, durante la estadía del autor en Asunción, en diciembre de 1987. Alfredo Seiferheld se encontraba en ese entonces al frente del Archivo del Liberalismo y el apoyo de esta institución, así como el de la Fundación Friedrich Naumann, ha sido indispensable para la realización del presente trabajo. Mi agradecimiento se extiende a Reinhard Kafka, representante de la Fundación Naumann en Paraguay, al Dr. Armando Centurión, y a las demás personas que colaboraron de una u otra manera con este trabajo.

El hecho de que haya sido posible realizar una tarea de investigación sin tipo alguno de precondicionamiento político e ideológico habla en favor de las personas que colaboraron con el presente trabajo. Ese era el espíritu que animaba a Alfredo Seiferheld, cuya muerte prematura ha sido un duro golpe para sus amigos y para el Paraguay.

Revisión final del manuscrito, Londres, julio de 1988.



NOTA SOBRE EL AUTOR

Jim Carlos Herken Krauer nació en Tebicuary, Paraguay, en 1953. M.Sc. en Ciencias Económicas, Birkbeck College, Universidad de Londres, 1981. Ph.D., The London School of Economics and Political Science, 1986. Certificado de Estudios Avanzados en Política Económica Internacional, Institut fuer Weltwirtschaft, Kiel, 1986.

Se desempeñó como corresponsal extranjero en Buenos Aires, Argentina, entre 1974 y 1977. Reside en Londres desde 1977, hasta 1981 como editor de Latin American Newsletters Ltd. De 1981 en adelante como economista para varias empresas internacionales. Miembro-Investigador del Instituto de la Economía Mundial, Kiel, Alemania Federal, 1986-1987.

Actualmente es Honorary Research Fellow of the Institute of Latin American Studies of the University of London, Fellow of the John Simón Guggenheim Memorial Foundation, y miembro-investigador del Centro de Estudios de Economía y Sociedad del Paraguay.

Entre sus principales trabajos sobre historia del Paraguay se encuentran: Gran Bretaña y la Guerra de la Triple Alianza (1864— 1870), Asunción, 1983. Ferrocarriles, Conspiraciones y Negocios en el Paraguay, Asunción, 1984. El Paraguay Rural entre 1869 y 1913, Asunción, 1984. Políticos, Empresarios y Financistas en el Paraguay (1908-1920), Colonia, 1985.

Entre sus principales trabajos sobre economía se encuentran un estudio econométrico de las teorías contendientes de la inflación en la Argentina, México, 1984, Determinants of the Supply of Comercial Loans to the Developing Countries (co-autor), Kiel, 1985, y Ljubljana, 1988, y The International Competitiveness of the Brazilian Steel Industry, Kiel, 1987.



1. INTRODUCCIÓN

El presente ensayo gira sobre dos ejes conceptuales, la política económica y el liberalismo económico, aplicados a una etapa histórica del Paraguay, 1904-1940. Estos dos conceptos son relativamente coherentes en el campo de la teoría económica, si bien poseen grados substanciales de diferenciación interna.

El concepto de política económica es, en principio, claro y preciso. Por ella se entiende el diseño programático de un plan de acción destinado a lograr determinados objetivos económicos a través del uso coordinado de ciertos instrumentos. El actor central aquí es el Estado, entendiéndolo como una entidad política que posee un cierto grado de control sobre un determinado espacio nacional y una sociedad civil.

La política económica presupone una visión global de la sociedad, es decir, una visión implícita o explícita del mundo. En la medida en que se plantee como una política económica rigurosa, la misma parte -o tendría que partir- de una concepción clara del funcionamiento de la estructura económica. Es decir, implica un modelo económico que describe el funcionamiento de los tres mercados principales: mercado de factores de producción, mercado de bienes y mercados financieros. Si se eleva aún más el nivel de análisis, esta visión presupone tres cortes también concretos: el análisis estático (la economía ahora), el comparativo estático (la economía después del cambio de una o más variables), y el análisis dinámico (los cambios en la economía entre una y otra etapa).

Partamos, para simplificar el análisis, de una primera antinomia aparente. El liberalismo económico en su versión teórica más pura implica el rechazo absoluto a todo tipo de política económica, incluyendo el monopolio estatal de la creación de medios de pago, es decir, el dinero. En una versión más diluida, se acepta la emergencia de un organismo central que controle el medio de pago legal, y de una monopolización de las actividades de defensa y seguridad, para lo cual se necesitan recursos a ser generados a través del sistema impositivo. Diluyendo aún más el modelo puro, se agregan ciertas funciones de infraestructura, servicios sociales, y así sucesivamente.

Dos grandes ejes van cerrando las versiones eclécticas del liberalismo económico, que lo obligan a una mayor precisión después de la Primera Guerra Mundial. El primero de ellos es una versión del nacionalismo económico -basado sobre todo en la necesidad de proteger a la naciente industria manufacturera- que se acrecienta en la segunda mitad del siglo XIX, y que llega a apuntalar a dos grandes potencias económicas emergentes, la Alemania Wilhelmniana (1871-1914) y los Estados Unidos de América (1). Al otro lado, Gran Bretaña seguirá insistiendo en una política de laissez-faire que encuentra su mayor basamento en la teoría del comercio internacional de las ventajas comparativas (2). Esta teoría parte, a grosso modo, de la premisa de que cada país debe producir solo aquello que tenga un costo menor o igual al existente en el mercado mundial.

A ello se irán agregando a lo largo de este siglo premisas complementarias, que establecen una relación más directa entre costos de producción y abundancia relativa de los factores de producción. Es decir, un país debe especializarse en la producción de aquellas ramas que demanden más del factor productivo abundante, capital o fuerza de trabajo. O, desde una versión más clásica, capital, naturaleza y fuerza de trabajo. A las diferentes versiones del nacionalismo económico se irá sumando a partir de comienzos de este siglo una proto-teoría del imperialismo, que irá agregando su propia cuota a los crecientes pedidos de restricción cada vez más fuerte del libre movimiento de los factores de producción, sobre todo capital.

El segundo evento determinante -y el más sugestivo de ellos- es la revolución rusa de 1917. De ella surgen los conceptos modernos de planificación económica y de una economía centralmente planificada, que se concretarán -a su vez en formas variadas- en las experiencias socialistas reales de Europa y de otras regiones del mundo. Esta irrupción violenta en el mundo occidental tendrá dos grandes efectos. El primero de ellos es el Estado corporativo fascista, con la Alemania e Italia de la década de 1930, que intenta subsumir ciertos mecanismos socialistas con versiones espúreas de nacionalismo económico, y que busca presentarse como una supuesta alternativa al modelo liberal y al modelo socialista.

El segundo de ellos es el impacto más diluido sobre política liberal de Gran Bretaña y EE.UU., que tiene su sustento teórico en la revolución keynesiana (3) y su primera concretización en la gran recesión que se inicia a partir de 1929. De aquí emerge el Estado de bienestar social moderno de las sociedades industrializadas, con una regulación mucho más estricta del mercado de trabajo. De hecho, la raíz de este nuevo perfil del Estado en las economías de mercado es más antigua, y se remonta a las primeras medidas de seguridad social implantadas por Bismarck en Alemania en la década de 1880, reproducidas en Gran Bretaña y Francia veinte años más tarde, y en los EE.UU. en la década de 1930. Estas transformaciones operan como una respuesta a la creciente presión obrera.

Cuál es el impacto concreto de este debate en América Latina? Si bien existieren debates e intentos de aplicación de ciertas políticas económicas nacionalistas en la primera mitad del siglo XIX, la mayoría de las jóvenes sociedades latinoamericanas comienzan el siglo XX con una integración efectiva al mercado mundial y una adhesión casi irrestricta al libre movimiento de los factores de producción. De hecho, el modelo estándar era el de absorber la mayor cantidad de factores externos de producción -sobre todo capital y fuerza de trabajo especializada- y combinarlos con los factores abundantes en el contexto local, tierra y fuerza de trabajo no calificada. El qué y dónde producir era, consecuentemente, un resultado del libre juego, teóricamente, de esos factores, y no el de la intervención del estado. Emerge así una cierta división internacional del trabajo, por la cual estas sociedades latinoamericanas jóvenes se especializaban en la producción y exportación de materias primas, importando bienes manufacturados y tecnología del mercado mundial. Esta estructura es muy esquemática, y de hecho coexisten en gran parte de estos países sectores artesanales y manufactureros. En función de la coyuntura mundial, el sector manufacturero interno se va expandiendo, y con esta expansión adquiere más notoriedad un debate incipiente sobre la necesidad de proteger o no a la industria doméstica. Con la crisis de 1929 y sus efectos ulteriores, este debate se convierte en un punto central. La segunda gran discusión -y la que hace más propiamente hablando a la función clásica del Estado dentro de una economía liberal- es la referente a la moneda, a su convertibilidad y respaldo metálico, y al sistema de fijación de su valor relativo. En torno a la cuestión monetaria giran a su vez temas correlativos, sobre todo la política de endeudamiento interno y externo, y la política impositiva. Este debate es constante en toda la historia de posguerra del Paraguay, debido a múltiples proyectos y no menos múltiples fracasos.

De hecho, la gran decisión económica liberal en el mercado de factores de producción en el Paraguay fue implementada en la década de 1880, cuando se procede a la venta de las tierras fiscales. Este proceso no era único al Paraguay, y de hecho la decisión paraguaya sigue a medidas similares en la Argentina. Pero en el caso del Paraguay adquiere una dimensión especial, debido a que parte de esas propiedades -sobre todo las yerbateras y madereras- habían adquirido el carácter de "áreas reservadas" del Estado, tradición que se origina en la sociedad colonial, cuando eran "privilegios reales" y se transmite a través de los primeros gobiernos nacionales, cuando asumen el carácter de propiedades del "Estado" o de la "patria", la venta de las tierras fiscales genera la base de la estructura productiva del Paraguay hasta la mitad de este siglo: grandes latifundios agro-forestales, pequeños propietarios agropecuarios y una masa considerable de ocupantes y arrendatarios. Lo que hereda consecuentemente el Partido Liberal en 1904 es una estructura económica en la que gran parte de las decisiones claves ya habían sido tomadas: la venta de los activos físicos estatales, incluyendo el ferrocarril central, el endeudamiento externo, con origen en las emisiones de bonos en Londres en 1871/72, la entrada de capital extranjero en forma de inversiones directas, y una cierta política inconclusa de estímulo a la inmigración extranjera. El marco económico liberal, en el sentido de un libre juego de los factores productivos y una apertura casi irrestricta al mercado mundial, ya estaba dado.

Esta herencia conflictiva presupone desafíos múltiples a los gobiernos que se suceden a partir de 1904. Por un lado, el afianzamiento o la corrección de la estructura heredada. Por el otro lado, la resolución de los problemas aun inmanejables de la moneda y de la deuda externa, que se cristalizaban en el problema del déficit fiscal y de los recursos del Estado. Todo ello en un marco general que empieza a cambiar apresuradamente con la Primita Guerra Mundial, cuando se trastrocan los patrones de la economía mundial, con movimientos cíclicos mucho más agudos de los precios internacionales. A partir de 1920 se hace a su vez muy claro que un gran desafío se vislumbra en el horizonte: el financiamiento de un eventual conflicto militar con Bolivia. Desde 1914, la cuestión obrera y social va asumiendo a su vez un carácter más urgente.

Una primera advertencia se hace necesaria, la visión de conjunto, sobre todo estadística, que hoy poseemos del período que nos toca analizar es superior a la que podían haber llegado a poseer los principales actores económicos y políticos del país. Sobre todo en lo que hace referencia a la comparación con aquellas etapas que para nosotros hoy son pasados, pero que para los actores de la época eran presentes indefinidos y futuros apenas hipotizables. Una segunda advertencia se refiere a que -aunque a veces podría resultar difícil creerlo-la teoría económica en alguna de sus ramas ha hecho substanciales progresos, las categoría y las técnicas de análisis son más refinadas que las de antes, aun cuando este progreso haya que circunscribirlo a la capacidad interpretativa ex post de los acontecimientos, y no a la capacidad de prognosis ex ante. Este difícil equilibrio entre el juzgar a una época con las categorías derivadas de la visión del mundo de ese entonces, y el juzgarla con los esquemas y las mentalidades de hoy, debe ser atendido de alguna manera.

El objetivo del presente trabajo es el analizar las formulaciones de política económica que se trazaron durante la llamada era del Partido Liberal en el Paraguay (1904-1940), y medirlas en su efectividad relativa con el desarrollo de variables reales y monetarias de la economía paraguaya. El análisis en sí es más reducido aun. Por formulaciones de política económica se entienden fundamentalmente lo contenido en los mensajes presidenciales de la época, apoyados en ocasiones por otros documentos. Este nivel de formulación de políticas se entronca con las decisiones concretas tomadas -o no- a lo largo del proceso. Nuestro análisis se reduce asimismo al uso de tres variables concretas: tasa de cambio y emisión de circulante, endeudamiento público y política impositiva. Y del nivel de formulación e implementación se pasa al nivel del impacto real en la estructura y el proceso económico. La comparación con el desarrollo concreto del proceso es necesariamente limitada por los datos estadísticos, en la medida en que se carece de elementos como una aproximación al Producto Interno Bruto. Poseemos sí series nuestras sobre el desarrollo del volumen y el valor real de las exportaciones, así como una aproximación al producto bruto agrícola, hasta 1932. Tres ausencias claves deben ser todavía anotadas: series sobre una tasa de interés representativa del mercado, sobre salarios nominales y reales, y una visión más completa del comportamiento de la balanza de pagos. Estos dos últimos elementos recién empiezan a ser manejados más sistemáticamente a finales de la década de 1930.

Todo ello hace que el análisis sea consecuentemente circunscripto, y en cierto sentido parcial. Pero si el historiador o el economista se quedase a la espera de toda la información relevante, probablemente jamás habría progreso acumulativo en las ciencias sociales. Finalmente, se intenta una cierta tipología de las políticas económicas formuladas e implementadas, a la luz del espíritu de los tiempos, de aquellos y de los nuestros.

Juan Carlos Herken Krauer

Asunción, 30.3.1988.

Versión final corregida en Londres, julio de 1988.



2. LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

El arribo de los liberales con él triunfo de la revolución de 1904 había despertado muchas expectativas tanto dentro como fuera del Paraguay (1). Era la primera vez que se producía un cambio político de esta naturaleza, desde que en 1887 se habían creado los dos partidos políticos tradicionales, el Partido Liberal y el Partido Colorado. Este último grupo había monopolizado la conducción del gobierno desde 1879 a 1904. En el trasfondo de esa insurrección se encontraba un descontento generalizado con la incapacidad de los últimos gobiernos colorados para solucionar algunos problemas económicos claves. El Plan Moreno, de cierto corte intervencionista estatal, había actuado, hasta cierto punto, como detonante (2). La situación no era fácil, tanto por las condiciones heredadas en el manejo del Estado después de meses de conflagración civil, como por las propias luchas internas dentro del grupo liberal. Juan Bautista Gaona, uno de los empresarios claves del Paraguay de la época, asintió en parte la Presidencia como una figura que sintetizaba los intereses de aquellos sectores opuestos a la política económica anterior, y como una personalidad aparentemente neutral en las disputas internas del grupo revolucionario. Su periodo presidencial duró poco, y apenas tuvo tiempo de esbozar las elementales necesidades de reorganización administrativa;

"... se ha tenido que reorganizar por entero el personal de todas las reparticiones dependientes de este Ministerio (Hacienda)... se han abierto desde el 1 de enero, nuevos libros en la Contaduría General de la Nación, sus dependencias y en todas las oficinas recaudadoras de rentas públicas... mi gobierno constituyó una comisión para proceder al arqueo y a un prolijo escaman de las cajas de la tesorería nacional, del Banco Agrícola, de la Oficina de Impuestos Internos, de la Caja de Conversión y de la Aduana Central... una nueva comisión investigadora que deberá informar al Poder Ejecutivo sobre la corrección o legalidad de los actos administrativos del gobierno anterior en lo que se refiere a las operaciones de la Caja de Conversión, compra de armamento y gastos extraordinarios efectuados durante la revolución. .. Cuando mi gobierno se hizo cargo del poder, encontró la Caja de Conversión sin capital...

Sobre la deuda interna, no puedo daros ningún dato preciso, por el atraso en que se han encontrado los libros de la contaduría..." (3) (MP,I, II/2/3).

Para fines de 1905, la corriente que posteriormente se definiría como cívicos dentro del grupo liberal, adquiere una hegemonía transitoria, designando Presidente provisional a Cecilio

Báez, quien a fines de 1906 cedería su mando a Benigno Ferreira. En su primer - y único- mensaje presidencial, Cecilio Báez define con cierta claridad las líneas mayores a seguir en política económica, pautas que de hecho determinarían los tres años claves del gobierno de Benigno Ferreira. Báez pone el acento sobre la necesidad de acelerar en lo posible el ingreso de capitales extranjeros y la inmigración extranjera:

"...con el renacimiento de la confianza en las            garantías acordadas por nuestras leyes a todos los intereses legítimos, nuevos capitales extranjeros han venido a sumarse a los ya existentes, mejorando sensiblemente su condición financiera, económica y social... Para conseguir la inmigración extranjera, todo esfuerzo es poco, y el mayor sacrificio resulta pequeño porque es indudable que sin ella seguirá vegetando el país por mucho tiempo... No debemos ahorrar nada hasta lograr este resultado. Lo primero que debe hacerse por el momento es otorgar mayores franquicias al inmigrante europeo a quien no le basta ni le seduce el pasaje gratuito. Lo que despierta su ambición es la posesión de una cierta porción de tierras, en propiedad definitiva, para él y su familia. La ley de la materia sólo le acuerda, a precio de costo, una extensión no mayor de veinte hectáreas.. .es por eso que debe acordarse de setenta y cinco a cien hectáreas de terrenos, por lo menos..."

(MP. II, 19, 22/3)."

A la par que se propiciaba una política más explícita del ingreso de factores externos de producción, dos grandes problemas quedaban arrastrados ya desde hace varios años y tendrían que ocupar necesariamente el centro de cualquier administración: el problema de la inestabilidad monetaria, y por ende de los recursos financieros del Estado, y el problema de la concesión del Ferrocarril Central. En cuanto al primero, Báez sugiere:

"...medidas tendientes a reducir el tipo de cotización de la moneda y a fijarlo, de manera a evitar las fluctuaciones tan perjudiciales a las transacciones comerciales, igual que la misma producción industrial. Volver al régimen de la moneda sana, o al menos aproximamos a él con la fijación del tipo de cotización, es una necesidad de vital importancia. Mas no nos forjemos la ilusión de que él vendrá con medidas artificiales, como la de establecer un tipo dado de conversión al papel moneda, no". (MP,I,20)."

El problema del ferrocarril, que venía igualmente agrandándose desde hace tiempo (4), se centralizaba en parte en el no pago de los ingresos garantidos por el Estado a la empresa del ferrocarril, así como en el rédito de la participación accionaria del Estado en la empresa. Hasta cierto punto, el debate clave era aquí el de retomar el control estatal de la empresa o el de desprenderse de la participación accionaria, para solucionar el impasse que había estancado la expansión de las líneas del ferrocarril central desde comienzos de la década de 1890. Báez apunta ya a lo que posteriormente sería implementado durante el gobierno de Benigno Ferreira:

"...lo importante para la nación no es volver a comprar el ferrocarril, ni cobrar el importe de sus acciones por $1.050.000, sino conseguir que se mejore el servicio y se construyan algunos ramales en otras direcciones... Los ferrocarriles no pueden construirse en Sud-América sin la garantía de los capitales, o sin la concesión de ventajas crediticias..." (MP,I,30)."

En el primer mensaje de Ferreira se sigue constatando el ingreso de capitales extranjeros, a pesar de una crisis comercial originada por malas cosechas agrícolas, debido a malas condiciones climáticas. Para 1908 Ferreira puede anunciar, por un lado, el acuerdo final entre el Estado paraguayo y la empresa del ferrocarril, y por otra parte la firma de un acuerdo con el Banco Francés y Río de la Plata, para la constitución de un banco mixto, cuyas funciones centrales serían la de regular la emisión y la tasa de cambio. Ambos acuerdos no dejaran de suscitar fuertes críticas y generar nuevas tensiones, que culminarían en parte con el derrocamiento de Ferreira en 1908 y la nominación como Presidente Provisional de Emiliano González Navero, que representa el auge de la tendencia radical o gondrista dentro del grupo liberal. González Navero, un hombre de transición, registra no obstante en forma clara las presiones que se iban dando en el Paraguay debido a la gran venta de las tierras públicas:

"Otro punto sobre el que debo solicitar la atención de vuestra excelencia es el relativo a la expropiación de tierras (MP,I,90)... Enajenados los montes y campos fiscales en su casi totalidad, numerosos municipios de la campaña y núcleos importantes de población no pueden desenvolverse por la angustia territorial de sus limitadísimas jurisdicciones y por las exigencias siempre apremiantes de los propietarios particulares que imponen a los vecinos arrendatarios cánones cada vez más onerosos, que los obligan a dejar sus hogares precarios bajo la dependencia de dueños cada vez más exigentes y hacer una vida trashumante en busca de un lugar donde fijarse con expectativas de alguna estabilidad" (MP,I,93).

Pero estos proyectos de largo alcance debían necesariamente esperar a una solución del Estado de las finanzas fiscales, las que no distaban de ser desastrosas:

"La situación verdaderamente caótica del sistema financiero del Estado, que no permitía conocer a punto fijo las entradas, las erogaciones, ni las deudas, la falta absoluta de control en los gastos, la carencia total de formalidad en los procedimientos de pago, que convertía a la oficina recaudadora y a cada habilitado en una Tesorería General con la facultad de hacer pagos a simple orden verbal del ministro o del jefe de repartición; la corruptez de no rendir jamás cuenta de los fondos del Estado elevada a la categoría de una costumbre consagrada y todos estos abusos e incongruencias han sido combatidos desde el principio y en parte remediados por el Ministerio del ramo..." (MP,I,97).

La necesidad de una Ley de Organización Administrativa, esbozada en su primer mensaje, es concretada en su segundo, cuando se anuncia la puesta en vigencia de este nuevo instrumento, en vigencia desde el primero de enero de 1910. Este es uno de los primeros intentos por centralizar el control de los gastos y los ingresos fiscales a través de una Tesorería General. González Navero ponía énfasis en su vez que solo a través de una consolidación de los gastos fiscales se podría llegar a una solución del problema monetario (MP, I,125-126). las gestiones para un nuevo empréstito internacional, que habían sido autorizadas por ley del 17 de junio de 1909 (MP, I,126), permanecían inconclusas.

Manuel Gondra, quien asume la Presidencia en 1910, no tendría tiempo de implementar siquiera parte de esa estrategia. Entre 1910 y 1912 el Paraguay vive uno de sus más extensos y confusos periodos de instabilidad política e insurrección armada, con sucesivos gobiernos transitorios y complots, en los que diversos grupos políticos se combinan con grupos económicos y los intereses de Argentina y Brasil. Esta etapa de aguda inestabilidad política en el Paraguay coincide con un proceso regional de auge económico y de valorización de la tierra y de los ferrocarriles. El análisis de estas conflagraciones ya ha ocupado a numerosos autores (5), y nuestro trabajo (6) se ha ocupado de desmenuzar la existencia de una vasta coalición de intereses económicos y políticos, que finalmente darían el triunfo al grupo radical. Eduardo Schaerer asume la Presidencia del Paraguay el 15 de agosto de 1912, iniciando así un periodo de relativa estabilidad política, hasta las revueltas de 1922/23. Schaerer toma el cargo que anteriormente había sido ofrecido a Manuel Gondra y a Manuel Franco, quienes rehusaron hacerse cargo de la Presidencia. Es recién aquí cuando la neutralización transitoria de conflictos permitirá tomar medidas de política económica de más largo alcance, con el trasfondo de un acelerado proceso de crecimiento económico en toda la región del Plata. En su mensaje del primero de abril de 1913, Schaerer señala la necesidad de consolidar las finanzas públicas, sobre todo debido a las contrataciones de préstamos realizados por los anteriores gobiernos, y a la necesidad de un nuevo empréstito externo destinado a financiar los gastos revolucionarios radicales. El proceso de consolidación de la deuda interna llevará, no obstante, varios años. En abril de 1915, Schaerer anuncia que el préstamo autorizado por la ley del 28 de noviembre de 1912 aún seguía siendo negociado, y que se esperaba la concretización de esta operación para poder atacar el perenne problema de la inestabilidad del tipo de cambio:

 "Las cuestiones relativas al saneamiento del medio circulante y regularización de la hacienda pública no han sido aún resueltas por hallarse subordinadas a la operación de crédito que autorizó la ley del 18 de noviembre de 1912... pienso que puede llegarse al desiderátum de una moneda sana, sin pasar antes por el sacrifico que impone la obligación de redimir toda la emisión circulante, tal como lo manda la ley de aquel establecimiento.

Esta opinión está abonada por el ejemplo de otros países y por los principios en que se funda la emisión monetaria. Salvo raras excepciones, los bancos emisores no tienen en sus arcas un encaje que represente el contra valor en oro de todos los billetes. En esta observación se funda el precepto de la Ley del Banco de la República que le autoriza a emitir por el triple de su encaje, y siendo así, nada se opone a que los billetes del Estado puedan hallar la estabilidad de su valor sin que sea preciso su íntegro rescate o en un encaje equivalente a su valor total (MP, I,215). En consecuencia, mi gobierno cree que la obtención de un medio circulante adecuado, puede hallarse por medios menos onerosos y en más breve tiempo que el que impondría la subsistencia del régimen creado por la ley actual del Banco de la República.

Algunas medidas tomadas durante el curso del ejercicio recién fenecido, tales como las obligación de pagar los derechos de importación a oro y las ventas hechas a la plaza de esta moneda, respondían al propósito de contribuir a mantener el cambio dentro de una relativa estabilidad"

(MP,I,215-16).

Este texto implica una explícita toma de posición de Schaerer y su equipo frente a las implicaciones políticas de una determinada política monetaria. Aceptando, en primer lugar, la no correspondencia directa entre encaje metálico y monto total de la emisión en moneda papel. Más importante aún, sugiriendo que era posible contribuir a su estabilización a través de una presión impositiva en oro, e interveniendo activamente en la plaza.

Estos proyectos, al igual que las innumerables propuestas de inversión en infraestructura y la entrada de nuevos capitales extranjeros, fueron frenados abruptamente con la irrupción de la Primera Guerra Mundial. La caída inicial en la demanda de exportaciones, y el crash en los mercados financieros, hicieren pronta mella en el Paraguay. Al primero de abril de 1915 Schaerer anunciaba que:

"una profunda crisis ha afectado la vida económica de todos los países del mundo durante el año pasado. El Paraguay ha sufrido intensamente a consecuencia de ella... La depreciación súbita de la monea nacional ha causado una situación de extrema gravedad debido a que una parte muy importante de las obligaciones de plaza han sido contraídas a oro sellado y a un cambio considerablemente inferior al actual..." (MP,I, 248).                    

La única respuesta posible parece haber sido un nuevo aumento de la emisión monetaria, la que entre agosto de 1914 y febrero de 1915 es incrementada en 60 millones de pesos de curso legal. En su último mensaje, en abril de 1916, Schaerer reconoce que:

"Gran parte de la labor reconstructora y creadora que la Administración se impuso como ideal de sus esfuerzos, ha quedado trunca; pero cábeme el derecho de poder excusar la relativa paralización de la actividad con el enunciado de hechos fortuitos de los poderosos obstáculos que han sobrevenido, más fuertes que los buenos propósitos y sobre todo, que los medios de que se disponían para la tarea" (MP,I,265).

Pero en el mismo mensaje empiezan a subrayarse ya los efectos positivos sobre la economía paraguaya de la reactivación de la demanda mundial de materias primas. Asimismo, prácticamente por primera vez se hace mención precisa del gran desfasaje que empieza a existir entre los precios de mercados      de las exportaciones y los valores de aforo de las miañas, que marcaban a su vez el nivel posible de ingresos fiscales:

"Hasta ahora los valores de la exportación se determinan de acuerdo con la tarifa de avalúos que se halla en vigencia desde el 1 de enero    de 1909, cuyo aforo no corresponde al valor real de los productos expresados. Hecha la ratificación de los precios de los principales productos, la Dirección General de Estadística calcula un valor aproximado de $ oro sellado 8.890.099..." (comparado con un valor oficial de $ oro sellado 5.616.172) (MP,I,275).

La Primera Guerra Mundial pone a su vez de resalto la debilidad intrínseca del sistema de recaudaciones fiscales, que descansaba de sobremanera sobre los impuestos a las importaciones. Al quedar reducidas estas, y al manifestarse el gran desfasaje sobre el valor de aforo y el valor de mercado de las exportaciones, se agudiza la crisis fiscal:

"De esto se desprende que nuestro sistema tributario descansando en su más fuerte rendimiento sobre una base aleatoria, el comercio de importación, necesita nueva orientación hacia fuentes más seguras y a la vez más productivas y menos onerosas al consumo. Los proyectos de reforma del impuesto territorial y del impuesto a las sucesiones que hallan en las carpetas del H. Congreso, tienen esa tendencia." (MP,I,283).

Pero tales proyectos serían a su vez truncados.



MANUEL FRANCO  (1916-1919)

La gestión de Manuel Franco coma Presidente de la República tiene lugar en un momento clave para la economía del Paraguay, que se encuentra a merced de los efectos contradictorios de la Primera Guerra Mundial. Manuel Franco gozaba a su vez de una rara capacidad para afrentar directamente los problemas, y habría de destacarse por su lenguaje directo tanto en ocasiones públicas como en negociaciones secretas. Su primer mensaje presidencial en abril de 1917 comienza con el núcleo del problema de la hora:

"Nuestro país atraviesa por momentos difíciles. La crisis económica, ya muy pronunciada desde 1914, se ha intensificado aún más, y el malestar resultante se va manifestando en diversas formas, singularmente en la frecuencia de delitos contra el patrimonio y el estallido de conflictos obreros enconados y duraderos" (MP,I,299).

El surgimiento en forma clara de la cuestión social u obrera responde en gran parte al considerable encarecimiento del costo de vida que produce     el alza de los precios de las materias primas, generada por la Primera Guerra Mundial. Es recién en el transcurso de 1917 cuando esa nueva coyuntura económica se traduce en efectos positivos para el Estado paraguayo, sobre todo a través del aumento de los recursos fiscales, vía mayores ingresos aduaneros sobre las exportaciones. Esta nueva situación permite a su vez al Estado actuar en forma más decidida frente a una coyuntura crítica que se produce en los sectores rurales, debido a malas condiciones climáticas e invasiones de langostas:

"Por dicha, las inclemencias de la naturaleza cesaron a tiempo, y él campesino recibió el premio de su constancia en una cosecha suficiente, no sólo para la subsistencia interior, sino también para una exportación abundante. Antes, mientras duraban los días calamitosos, el Gobierno acudió al socorro de la población rural con auxilios de víveres, semillas y adelantos en dinero, distrayendo para ello fondos de la Tesorería y del Banco Agrícola hasta un total de cerca de cinco millones de pesos(curso legal). Creo que será motivo de satisfacción para todos el constatar que la nación ha llegado a un grado de desenvolvimiento suficiente para que su gobierno pueda hacer frente a gastos extraordinarios parecidos sin echar mano a procedimientos anormales para procurarse recursos" (MP,I,329).

Estos conceptos de Franco implican a su vez una actitud ciertamente original y más conciliatoria a los problemas sociales del Paraguay. De hecho, Manuel Franco sería uno de los primeros que hacen uso del concepto de política económica, y que lo esboza en forma bastante sistemática a través de sus mensajes y de sus decisiones. He aquí como Franco sintetiza su concepto de "política económica favorable a las clases pobres":

"Las huelgas, que tan frecuentes y ruidosas se manifestaron el año antepasado y primeros meses de 1917, han sido muchas más escasas desde entonces.

Este cambio no debe atribuirse, claro está, a que los términos de la cuestión social hayan variado entre nosotros, ni siquiera a que la situación de la clase obrera haya mejorado durante el año transcurrido, sino al convencimiento generalizado entre los mismos proletarios de la inocuidad de las huelgas injustas como arma de reivindicación social...(MP,I,330). Nuestro deber es anticipamos a satisfacer las reivindicaciones en que el obrero tiene razón, y procurar desviar su criterio impresionable de las peligrosas utopías a que se muestra tan aficionado. Lo primero en que cabe darles la razón es en sus críticas contra la carestía de la vida, la pura verdad es que el costo de la vida aumenta en el Paraguay en mayor proporción que los salarios, y el desequilibrio resultante se traduce en estrechez y miseria para las clases que viven de sueldos, salarios, pequeñas industrias, etc., en una palabra, para la mayoría de la nación. La más perentoria obligación del Gobierno es, por lo tanto, valorizar su moneda, como medio de valorizar el trabajo humano, fuente de vida para la generalidad. Los demás factores de una política económica favorable a las clases pobres son conocidas: economía en el Gobierno y en la sociedad, no más emisiones, sistema de impuestos basados en la capacidad de sus contribuyentes y no en sus consumos, etc. Si algunos de los factores señalados no hemos adoptado todavía, nos será fácil adoptarlos."(MP,I,330).

Pero si Franco advertía, y respondía, al descontento que se manifestaba en los sectores urbanos, tampoco se olvidaba de que existían otros sectores:

"Hay una porción considerable del proletariado que no acostumbra a quejarse, pero cuya situación es bien penosa y digna del mayor interés. Aludo al proletariado de los campos. Hay que acudir en su ayuda por todos los medios materiales y espirituales de que podamos disponer...(MP, I,330)

La coyuntura de auge permite no solo un cierto respiro conciliatorio hacia ciertas situaciones de eventual crisis social, sino además un intento de reevaluación de la situación financiera del Estado, y del eventual curso a seguir en materia cambiarla e impositiva:

"...se verá que el ejercicio de 1917 se ha llenado con superávit. Es restringiendo los gastos y fiscalizando con severidad los ingresos que se ha podido alcanzar ese halagüeño resultado, que permitió atender los servicios públicos con normalidad, amotizar fuertemente la deuda interna y dejar al tesoro con suficiente desahogo para reanudar el servicio de la deuda externa desde el comienzo del año 1918... (MP, I,338). Las ideas anunciadas no significan que yo preconice el statu quo en nuestro sistema de impuestos, como si cobrar bien y gastar poco realizara para mí la finalidad de perfección. A mi juicio, debemos moderar los impuestos indirectos y acentuar los directos, exigiendo la contribución para los gastos públicos de acuerdo a la capacidad económica de los individuos, y no castigando casi exclusivamente el consumo en desmedro de las clases pobres, como ahora. Obedeciendo a esta tendencia, presenté el año pasado dos proyectos, el uno de impuesto a las sucesiones y el otro a las sociedades anónimas. En el curso de la presente legislatura he de someteros un proyecto de impuesto general y progresivo sobre la renta..." (MP,I,339).

La coyuntura de auge era propicia a muchos niveles. La entrada de la industria de los frigoríficos revitaliza en forma considerable al sector ganadero, produciendo a su vez un ingreso respetable de oro, y la emergencia de nuevas fuentes exportables. Posiblemente por primera vez desde la venta de las tierras fiscales en la década de 1880 y breves períodos en 1904-05, 1912-13, la balanza de pagos real de la economía paraguaya registra substanciales saldos positivos. Esto baja la cotización del metálico en relación al papel moneda, y vuelve a poner en primera línea propuestas destinadas a una solución a largo plazo del problema monetario. Manuel Franco poseía ideas claras al respecto:

" Ha llegado la oportunidad y dispone el estado de medios para amortizar la circulación actual fijando el valor del billete al 1.500? El país ha entrado en un período de rápida renovación económica, y los elementos de juicio que atañen a los problema económicos varían sin cesar. Tengo en estudio un proyecto retirando la emisión actual al tipo de 3.000 por canje con otra emisión garantida al tipo del 1500; pero ignoro si antes de algunos meses el plan ha de estar bastante maduro como para merecer la sanción legislativa. Lo enuncio, sin embargo, para que se conozca y se discuta, porque considero que en un país democrático se impone la amplia discusión pública de todos los asuntos de interés general" (MP.I,340).

La mayor parte de los programas de reforma impositiva de Franco no pudieren implementarse, debido a la inexistencia de un consenso dentro del Parlamento. Incluso la cuestión monetaria seguía en debate. En 1919 Franco vuelve a insistir sobre el mismo:

" Ha llegado el momento de intentar la solución del problema? A mi juicio sí. Las restricciones de los años de guerra y la valorización de sus productos de exportación han permitido al país pagar gran parte de su deuda extranjera. Al mismo tiempo se ha visto afluir a sus cajas, por esos motivos y otros, importantes remesas de moneda sana equivalente del oro. Por último su actividad económica recibe vigoroso impulso por obra de los frigoríficos. Todos estos factores tienden a producir la valorización del circulante, la cual, por consiguiente, no es ficticia y propenderá a acentuarse.

Conviene que la valorización del billete continué indefinidamente? Todos convienen en que no. Posee el gobierno medios para estabilizar el cambio?

Para impedir la valorización ulterior del papel moneda, sí, ya lo había dicho. Para impedir su nueva desvalorización, por lo menos pasajera, hay que confesar que no los tiene suficientes. El encaje de la Oficina de Cambios no basta. Hay que recurrir al empréstito o al impuesto para acumular un fondo de garantía suficiente. Pero lo primero no es seguro y lo segundo demanda tiempo..."

(MP,I,369).

Franco insistía aun en la posibilidad de una fijación del tipo medio de antes de la guerra, 1500, sobre la base de emisión de billetes convertibles. Su muerte habría de dejar truncados todos estos proyectos.

La etapa de transición que se inicia con la muerte de Franco y el gobierno del Vice-Presidente en ejercicio, José P. Montero, habría de prolongarse por varios años. La Presidencia de Manuel Gondra no habría de durar mucho tiempo, y los gobiernos de Eusebio Ayala y Luis A. Riart habrían de transcurrir entre las demandas imperiosas de la inestabilidad política y militar de 1922/23. Esta etapa coincide a su vez con el reajuste de la coyuntura mundial que se produce al finalizar la Primera Guerra Mundial, con una abrupta contracción en el nivel de precios internacionales de la mayor parte de las materias primas, así como una caída de la demanda por las exportaciones paraguayas. Creciente déficit público e inestabilidad del tipo de cambio vuelven a constituirse en los perennes problemas del Estado, mientras la intranquilidad obrera seguía generando nuevos desafíos. José P. Montero ya sintetizaba los síntomas de esta nueva crisis:

"Dentro de la situación financiera, no del todo halagüeña sin ser tampoco desesperante, pues la deuda interna flotante del Gobierno no excede de $16,000.000. de curso legal, el renglón que más urge cubrir es, sin duda alguna, el que representa los sueldos atrasados del personal de la administración en una suma de 9.000.000 de curso legal incluso lo debido por jubilaciones y pensiones" (MP, I,406).

La Oficina de Cambios seguía interveniendo en el mercado, pero era obvio que carecía de los medios suficientes para que esa intervención sea realmente efectiva:

"Os decía el doctor Franco en su último mensaje: dos son los medios que pueden utilizarse para estabilizar la moneda: el empréstito o el impuesto, pero lo primero no es seguro y lo segundo demanda tiempo. Pues bien, la cuestión se plantea hoy en los mismos términos. La ayuda exterior es posible, pero no hay que hacer descansar las esperanzas en ella. Menester es buscar la solución expensas de nuestras propias fuerzas... Si hemos vivido cerca de 30 años bajo los efectos de este desastre, no es exagerado decir que este estado de cosas ha retrasado nuestro progreso en 50 años, y mientras él subsista, nuestra evolución económica será lenta, sujeta a alternativas desesperantes que concluirán por quebrar nuestra resistencia moral. Cómo suprimir este profundo mal? Tomando los recursos allí donde se hallen, por medio de impuestos encarados con decisión patriótica, previo un maduro examen de las formas de establecerlos. Fuera preferible que las clases capitalistas del país acudieran a facilitar de modo espontáneo al Gobierno los recursos que necesita, en forma de un préstamo interno garantido, ya que son ellos los que se beneficiarán en mayor proporción de la solución del problema. Pero como esto parece improbable; la creación de impuestos de rendimiento seguro y abundante -aun cuando fueran percibidos en un plazo de varios años- es inevitable; gran parte de su producto se destinaría a la estabilización del cambio, y el resto al fomento de la producción y a la creación de medios de transportes fluviales" (MP,I,410).

El texto anterior recoge en forma sumamente clara la existencia de una encrucijada, cuyos intentos de solución -sobre todo bajo el gobierno de Manuel Franco- habían sido paralizados. En realidad, es una advertencia a los sectores económicos claves de que son los ellos los que deberán contribuir a generar los recursos que el Estado necesita para estabilizar el tipo de cambio. Si no voluntariamente, en forma de impuestos directos. Esta tónica sigue transmitiéndose a través del primer y único mensaje de Manuel Gondra, que transpira, por otra parte, la ya notoria fluencia de su Ministro de Hacienda, Eligió Ayala:

"La economía moderna es de carácter sensiblemente internacional. A nuestro país también, el más alejado de los grandes centros industriales y comerciales, ha llegado el oleaje de la vasta readaptación económica que se opera actualmente en las naciones más grandes del mundo, produciéndose en él, como una repercusión remata, el mismo proceso de la crisis económica que en aquellas se verifica... Un cambio brusco en el mercado europeo, que pudo ser previsto, levantó la primera ola del desastre económico, que llegó hasta nosotros determinando el cierre de los frigoríficos, hecho que tuvo una funesta incidencia en la ganadería nacional. El contragolpe en los bancos se tradujo en las cuentas corrientes. El crédito, tan liberal antes cuanto esquivo después, se contrajo, asustado y temeroso, iniciándose así la gran crisis monetaria, cuya manifestación más visible y material fue el cierre de dos importantes bancos de la Capital (MPI,451).

Nuevamente, la solución a la crisis pasó por el aumento de la emisión monetaria, incrementada en 25.000.000 de pesos de curso legal. Los efectos de esta crisis seguirían sintiéndose a lo largo de 1922 y 1923. Eusebio Ayala, quien asume la Presidencia provisional en 1921, tiene la posibilidad, no obstante la grave situación interna, de esbozar un enfoque bastante nuevo en materia de política económica, que en mucho se acerca a la moderna teoría de las ventajas comparativas   y actúa hasta cierto punto como contrapeso de la creciente línea intervencionista del Estado, que se había ido manifestando en sus colegas:

“El porvenir de nuestro país depende del incremento de su potencia productora y del rendimiento de lo que produce. Se ha seguido un camino cerrado: hemos querido producir sin saber de seguro, si el producto nos traería un beneficio razonable. Se ha venido estimulando arbitrariamente el aumento de la producción, por medio de precios fijos para ciertos artículos y por medio de préstamos baratos, sin tener en cuenta el mercado de colocación.

El mercado es el regulador de la producción y sin su conocimiento no hay trabajo racional posible. El problema fundamental en este país, así como en cualquier otro país del mundo, consiste en poner sus productos en los mercados consumidores a más bajo precio que los demás. Si un país no puede luchar ventajosamente con un determinado producto en los mercados internacionales debe limitar su producción de tal riqueza a las necesidades del consumo interno. Pero un país pequeño como el nuestro no puede contar con el mercado interno; su mira constante, su obsesión debe ser el mercado exterior...(MP, I,491) En suma, el éxito económico depende del costo de producción. Este es el punto donde precisamos concentrar nuestros esfuerzos.

Dos causan concurren hoy a poner al Paraguay en condición desventajosa para la lucha comercial: el alto costo del capital y el alto costo del transporte" (MP,I,492).

Eusebio Ayala tenía en mente la "formación de una red de carreteras en el interior", y sostenía que "si los capitales invertidos en fomento del crédito agrícola e industrial y en la adquisición de productos se hubiesen empleado en construir carreteras, el beneficio resultante hubiera sido, sin duda alguna, muchísimo mayor" (MP, I,492). la solución del problema del costo de capital venía en parte por la solución del problema monetario, cuyo mayor desafío era la inestabilidad. Un tipo de cambio fijo debería ser acompañado por una nueva institución financiera en manos del Estado, una institución de redescuento que "sin ánimo de rivalizar con los bancos privados, podrá contribuir a las industrias rapaces de evolución intensiva" (MP,I,493). Esta financiación debería a su vez ser selectiva, ocupando la ganadería el lugar prioritario, mientras que la agricultura aun "tendría que desenvolverse por muchos años con relativa lentitud" (MP, I,494). Eusebio Ayala insistía, por primera vez después de muchos años, en una nueva política inmigratoria. Pero al mismo tiempo, volvía a insistir en que "el latifundio puede ser una etapa de la evolución de la propiedad raíz" (MP,I,495), cerrando así una visión ciertamente precisa del proceso de desarrollo económico, que se asaltaba sobre la vigencia la teoría de los costos comparativos, que en Paraguay darían prioridad a las explotaciones ganaderas de cierta escala y a los latifundios productivos. Implícitamente, Eusebio Ayala aceptaba que sólo éstos podrían vencer los obstáculos claves del alto costo del capital y del alto costo del transporte.

Cuando Eligió Ayala asume la Presidencia provisional en 1923, para luego hacerse cargo del periodo 1924-28, consolida un proceso de conducción de las finanzas nacionales que empezaría en 1920, cuando acepta la cartera de Ministro de Hacienda de Manuel Gondra. Esta carrera termina abruptamente en 1930, aun en posesión de la cartera de Hacienda. Este decenio de ocupar el centro de la conducción política y económica habría de dejar profundas huellas en la administración del Estado, en el rol del Estado en la economía nacional, y en la capacidad económico-militar del país.

Conviene reseñar sucintamente la coyuntura en la que Eligió Ayala asume el control de las finanzas del Estado. Para comienzos de la década del veinte, el Estado seguía con un déficit de proporciones considerables en sus recursos ordinarios, que serían agravados por los gastos de las insurrecciones de 1922/23. El problema de la moneda aun carecía de solución, el servicio de las deudas externas estaba atrasado, la política impositiva desorganizada. Más aun, el control efectivo o por lo menos direccional del proceso económico, aun dentro de una perspectiva liberal, era mínimo.

En uno de sus primeros discursos ante la Cámara de Diputados en 1920, en su carácter de Ministro de Hacienda, Ayala sintetiza esa concepción, iniciada en parte por Manuel Franco, del Ministerio de Hacienda como un instrumento de política económica, y no como un mero contralor financiero:

"El Ministerio de Finanzas no debe ser meramente la tesorería mayor de la nación. Las finanzas nacionales no consisten en dictar leyes impositivas, cruzarse de brazos y esperar estoicamente que la caja esté abastecida para repartir después su contenido proporcionalmente a las recomendaciones políticas, a las influencias absorbentes, a las insinuaciones de los amigos, en desmedro del interés nacional y de la disciplina, el orden y la honestidad de la política financiera. El Ministro de Hacienda no es un centinela de caja. Él debe ser algo más que un tesorero hábil que, por procedimientos elegantes y populares, cubre un déficit con la creación de otro mayor, recurre a las emisiones o los impuestos indirectos cuyos funestos efectos son invisibles a las clases populares, para salir de emergencias desesperadas. Este concepto del Ministerio de Finanzas, signo de decrepitud financiera, debe cambiar radicalmente. El Ministerio de Finanzas debe ser el órgano que establece científicamente la relación entre el valor para la vida nacional de los servicios fiscales y el costo de ellos para la economía privada" (7).

Lo que Ayala expone aquí es el concepto del Estado como un intermediario, como un extractor de excedentes financieros del sector privado, y administrador eficiente de esos mismos excedentes para beneficio de la sociedad nacional en su conjunto. Anunciando al mismo tiempo la necesidad de crear nuevos impuestos,

Eligio Ayala encara a su vez desde una perspectiva correcta el problema de la moneda, cuyo endiosamiento como fuente de todos los males y todos los beneficios eventuales del país, había hecho perder la perspectiva social del problema:

"Pero hay un impuesto que debemos evitar a toda costa, un impuesto funesto por excelencia, un impuesto traidor y corruptor, que ataca alevosamente todos los intereses económicos de todos, un impuesto que es el más poderoso corrosivo del bienestar social, y cuyos efectos son una verdadera defraudación pública. Ese impuesto es la mala moneda, la moneda fiduciaria, la emisión inconvertible" (8).

A esta concepción de la emisión monetaria como un impuesto aparentemente global y aleatorio, se suma a su vez la concepción clave de la emisión monetaria y de otro tipo de financiamiento fiscal inorgánico como un vínculo forzado y arbitrario entre el pasado, el presente y el futuro, es decir, como un traspaso arbitrario de pasivos financieros entre una y otra generación:

"Con ella (la emisión) en vez de pagar las deudas, se las posterga para algunos años después, en vez de extinguir un déficit, se prepara otro mayor, en vez de imponer un pequeño impuesto, para salvar una perturbación transitoria del presupuesto, se prepara la perturbación de todos los valores del futuro. La emisión es la realización práctica del eterno: aprés nous, le delúge" (9).

Pero Ayala señalaba asimismo que el problema de la moneda, y su paliación ineficiente a través de la emisión, "ese recurso financiero calificado de paraguayo asiático por un estadista brasileño" (10), no era más que el síntoma de desajustes al fondo de la estructura económica y financiera:

"El saneamiento de nuestro sistema monetario ha de ser la culminación, algo así como la cúpula gótica de nuestras reformas económicas y financieras" (11).

Ayala esbozaba ya en 1920 los dos instrumentos centrales con los cuales pensaba atacar esos males. Por un lado, la creación de un Banco Central, regulador de la moneda y del crédito, uno de cuyos objetivos sería el de proveer de créditos a la producción agrícola. Por el otro, la fijación del tipo de conversión de la moneda circulante.

Pese a los "grandes aplausos en las bancas y en la barra" con que había sido recibido el discurso de Eligió Ayala en 1920, el camino hacia adelante sería más difícil de lo pensado, y cuatro años más tarde, Ayala seguiría esbozando la necesidad de reformas imprescindibles, pero que seguían siendo postergadas. A partir de 1923 la coyuntura comercial comienza a cambiar en sentido favorable para el Paraguay, gracias sobre todo a la suba de los precios del algodón, cuyo cultivo estaba extendiéndose en el país desde finales de la Primera Guerra Mundial. Esta coyuntura propicia posibilita a Ayala empezar a imponer su plan de estabilización monetaria:

"Al terminar la sedición... el comercio estaba desabastecido, la producción era pobre relativamente a la de 1919. Los negocios estaban paralizados, la gran masa de papel moneda emitida, apenas circulaba perezosamente. En ese estado se produjo un fenómeno tan imprevisto como inesperado: el precio del algodón subió bruscamente a un nivel muy alto... y estos agentes impulsaron vigorosamente la producción de algodón en el Paraguay.

Cuando se aproximaba la época de la cosecha, el orden público se había restablecido, el crédito había renacido y afluyeron grandes capitales del extranjero para la adquisición del algodón que se iba a cosechar. La oferta de la moneda extranjera aumentó, y lógicamente la valuta paraguaya principió a decrecer" (Nota del autor: se otorgaban menos pesos moneda papel por metálico, es decir la tasa de cambio del papel moneda paraguayo subió).

“Muchas son las causas de alteración de los precios. Una de las más poderosas es la alteración de la valuta. La valorización del papel moneda paraguayo con relación a la moneda extranjera, pues, por ley económica elemental, iba a determinar una baja en el precio del algodón" (Nota del autor: el pago en papel moneda paraguayo). "Había que fijar el tipo de cotización, a fin de mantener los precios remuneradores para los agricultores: había que hacerlo decidida y rápidamente para anticiparse a la depresión de la producción. Y esto es todo lo que hizo el gobierno: dictó una ley de emergencia, para evitar una caída artificial, anormal, de los precios, la ley de estabilización del cambio monetario" (MP,II,553-54).

Lo que aparenta como una ley de emergencia, se habría de consolidar a lo largo de la década, la fijación de un tipo de cambio fijo del papel moneda paraguayo no en relación a una unidad metálica, el peso oro sellado, sino al peso papel argentino. Este es un cambio de importancia y original en toda la región platense. Sus efectos inmediatos son, no obstante, más complicados de lo que Ayala podría esbozar en su mensaje de 1925. Esta alza de precios coincide además con un desequilibrio en la balanza comercial, y según Ayala con un desequilibrio en "nuestra balanza internacional de cuentas":

" Cómo se produce el desequilibrio justamente ahora que la producción ha crecido extraordinariamente? La verdadera causa de nuestra balanza pasiva de cuentas es, en mi concepto, la crisis de precios.

Toda suba esporádica y anormal de los precios excita siempre al comercio, e imanta las importaciones mientras subsista el nivel irregular de los mismos. Lo que atrae a las importaciones, no es que el precio por unidad sea 10 o 50, sino que de 10 salte a 50. No es que los precios sean más o menos elevados, sino que los precios suban, estén subiendo, y sigan subiendo" (MP,II,555).

Este es un concepto relativamente nuevo dentro de la discusión económica en el Paraguay, es decir, el hecho de que la demanda de importaciones no está determinada por el nivel de precios, sino por la tasa de crecimiento o descenso de los mismos. Por el otro lado, Ayala agrega una mayor disponibilidad de crédito para las importaciones, en comparación relativa con las exportaciones, para explicar su ritmo de crecimiento mayor:

"Cualquiera que sea la cuantía de la producción y de las exportaciones, siempre que simultanee con ellas una súbita elevación de los precios, será superada dentro de poco tiempo por las importaciones. La historia económica confirma este aserto. Todas las veces que los precios han aumentado bruscamente por una causa cualquiera, sean emisiones fiscales inconvertibles, sean malas cosechas, o guerras o convulsiones, se ha producido la dislocación temporal del equilibrio en la balanza de cuentas del comercio internacional" (MP, II,558).


Lo que Ayala estaba confesando en forma implícita en los textos anteriores es que él tuvo que recurrir a una devaluación de facto del papel moneda paraguayo, a través del mecanismo de fijarlo a un valor más alto que el dictado en ese momento por las leyes de oferta y demanda de metálico y moneda fuerte (papel argentino). Toda devaluación estimula normalmente el alza de precios, y aquí se genera de nuevo el fenómeno generalmente aceptado, de que, en el corto plazo, el primer efecto de una devaluación no es un saldo positivo en la balanza comercial, sino un saldo negativo. Este efecto, conocido hoy en la teoría económica como el efecto de curva J - primero déficit, después superávit - descansa en parte en elasticidades diferentes para exportaciones e importaciones, tanto en función de los precios relativos como en función del nivel de ingreso.

Ayala se daba cuenta, no obstante, de que este crecimiento acelerado de las importaciones podría conducir a una nueva crisis, como la de 1920/21, y se mostraba indeciso respecto a cómo combatirla, teniendo cuenta que el principal instrumento al efecto, un Banco Central de emisión y regulador de la tasa de redescuento, aún no se poseía. La otra forma sería a través de restricciones a las importaciones con los derechos aduaneros. La nueva ley de aranceles aduaneros, que rebaja en general los derechos a las importaciones, aún estaba sin ser aplicada, en parte debido al efecto positivo que esta nueva ley podría tener sobre la demanda de las importaciones. La situación era aún delicada:

"No nos envanecemos de haber resuelto el problema monetario. Conocemos bastante esta materia para no engañamos ni engañar a nadie. Estabilización no es estabilidad del cambio. La imprevisión y el exceso de importaciones, pueden traemos perturbaciones imprevistas y muy desastrosas. Hay mucho que hacer aún para llegar a la estabilidad monetaria. No nos hagamos ilusiones a este respecto" (MPII,558-559).

Problemas no menos importantes también se encontraban en el trasfondo: la caída de los salarios reales, con la consiguiente intranquilidad sindical, el déficit del presupuesto público como consecuencia de los pasivos arrastrados de ejercicios anteriores, y una reanudación eficaz del servicio de la deuda externa, punto en el que un acuerdo de reestructuración había sido firmado con los tenedores de los bonos de 1871/72 y del préstamo de 1912.

La regularidad en el servicio de la deuda externa es anunciada ya en el mensaje presidencial de 1926, que constituye en realidad un extenso discurrir sobre tema de posiciones teóricas con respecto a algunos de los principales problemas de la estructura y la coyuntura económica del Paraguay:

"Somos liberales en economía, en la acepción moderna y rectificada de esta palabra. Repudiamos el paternalismo económico, no quisiéramos retroceder al régimen dispendioso y estéril del añejo cameralismo. Creemos que la actividad económica debe ser ejercitada antes por la nación misma que por el gobierno" (MP,II,609).

Esta abrupta confesión parece servir de introducción a una necesidad de encontrar la manera "científica" de aplicar impuestos, así como a relajar la función del Estado en los mercados de factores de producción. He aquí que sobre la oferta de fuerza de trabajo, Ayala señala:

"Y más de una vez he expresado la convicción de que no debemos arbitrar muchas esperanzas que serían engañosas, en la inmigración artificial. La única inmigración que puede ser factor real y permanente de nuestro progreso, es la espontánea, la que obedece a la atracción normal de las condiciones económicas de nuestro país. Y he dicho también que mientras subistan las causas que impelen a nuestros compatriotas hacia allende las fronteras, será estéril y contraproducente costear la inmigración extranjera" (MP,II,613-614).

Ayala sostenía, por otra parte, que la verdadera causa del fenómeno de la emigración paraguaya era política, lo que implicaba a su vez que de un retorno a la estabilidad y la paz interna se podría esperar una solución de este problema. En el mismo mensaje, Ayala es prácticamente el primero que se dirige al tema concreto y conflictivo de la "reforma agraria". Ese mismo hecho es a su vez síntoma de que la cuestión agraria se iba agravando, como el mismo Ayala lo registra a través de los interdictos de desahucio, y al hecho de que el incremento fenomenal de la ganadería desde la Primera Guerra Mundial, con la consiguiente aparición de las estancias modernas y los alambrados, había hecho más frecuente el desalojo de los arrendatarios agrícolas:

"Las tierras pasaron de la propiedad del Estado a la de algunos capitalistas extranjeros. Un monopolio sucedió a otro monopolio. A la inmovilidad de las tierras fiscales sucedió, no la actividad de la producción, sino la acción venenosa de la especulación (MP,II,617). Existen todavía en nuestro país regiones extensas de tierras incultivadas, improductivas, inmovilizadas en los grandes latifundios, y sin embargo, familias enteras migran dentro de él, por falta de hogar. Principian a manifestarse ahora, y más tarde han de traducirse, con trágicos caracteres, en cruentas luchas sociales y en agudas crisis agrarias, los efectos de los errores económicos de nuestras leyes agrarias" (MP,II,620).

Ayala rechazaba el camino de las expropiaciones, y sugería, no obstante, una ley que, de alguna manera, encontrase el equilibrio entre el fomento a la pequeña propiedad rural, los latifundios y la disponibilidad concreta de tierra.

La cuestión monetaria seguía ocupando gran parte del debate central:

"Las reformas hechas para llegar a la estabilización monetaria fueron muy mal comprendidas, y lo son hasta ahora. Creo necesario rectificar algunos prejuicios al respecto, porque ellos pueden estorbar otras reformas aún más fundamentales que proyectamos... (MP,II,625) Muchos golpes se han intentado asestar a la reforma, y muchos han dado en falso, han caído fuera de ella. Y lo más sorprendente para nosotros es que no se haya dado en los defectos clásicos, casi plásticos del sistema que adoptamos. El defecto capital de la fijación del tipo de cambio está en que es demasiado artificial, y por consiguiente, algo ficticia la estabilización de nuestra valuta está basada en una moneda extranjera, completamente sustraída a nuestro control. Carecemos respecto de ella de todo acuerdo internacional... Es preciso pues, dar base propia a nuestra valuta, desvincularla, del elemento extraño. Hacia este objeto se encaminará un proyecto de reforma que será sometido oportunamente a vuestra consideración" (MP,II,627).

El mentado proyecto, sobre la creación del Peso Paraguayo Oro, así como el proyecto de creación del Banco Central, serían efectivamente presentados al Parlamento, pero no fueron aprobados. Las reformas aduaneras parecían correr mejor suerte, y a consecuencia en parte de las mismas, también sucedía lo mismo con las finanzas del Estado, cuyo ejercicio 1924/24 señalaba, después, de muchos años, un superávit.

En su mensaje de 1927, Eligió Ayala se encuentra ahora con una situación económica diferente, deflacionaria, en la que la mayoría de los precios bajan. Y además con la experiencia frustrante de ver varios de sus proyectos de reforma monetaria e impositiva fracasados o neutralizados. Se resiente a su vez de las críticas que evidentemente se iban formulando. Resulta aparentemente sorprendente que exclame, un poco en contradicción con afirmaciones anteriores que:

"La economía nacional es la base del bienestar colectivo y del vigor financiero del Estado. Ella pues reclama también la atención laboriosa y continua del gobierno. La libertad económica no puede ser absoluta. Siempre ha habido y habrá una política económica y financiera. Más la política financiera difiere fundamentalmente de la económica.

Esta es indirecta y negativa, mientras que aquella es inmediata y positiva. Nuestra política económica es liberal, de libre concurrencia; excluye el paternalismo, el tutelaje de la iniciativa y de la actividad privada. Se reduce a fomentar y reglamentar la actividad económica. La financiera por el contrario es coercitiva y normativa. Fundamentalmente coerce para obtener recursos y limita y distribuye la inversión de estos... Esta diferencia entre ambas, ha inducido a la afirmación de que hacemos política financiera con exclusión de la económica. Se ha dicho que mientras la política económica se atrofia, la financiera se expande, con exuberancia" (MP,II,663-64).

La caída el nivel de precios internacional y doméstico y la consiguiente retracción en ciertas esferas económicas podrían haber generado el temor de una crisis nueva, pero la misma parece contenida. La estabilidad monetaria se mantiene, aun cuando:

"Reafirmo respecto de ella (la cuestión monetaria) que ella no está definitivamente resuelta todavía a pesar de nuestros anhelos... Hemos formulado un proyecto de organización monetaria, le hemos estudiado, corregido y rehecho. Pero no hemos podido dar cima definitiva a la reforma, por carencia de las condiciones morales necesarias para ello. No está viva la mentalidad nacional para una acertada política monetaria. No se estiman con sincera convicción la importancia del Banco Central, los beneficios que reportaría a la economía nacional, su necesidad perentoria e imperativa. A pesar de que esta despreocupación ha marchitado ya nuestras mejores esperanzas, ha desalentado nuestros esfuerzos, ha abatido nuestra fe, volvemos a recomendaros la sanción de los proyectos de organización monetaria, animados siempre por la persuasión de que las reformas proyectadas serán útiles, benefactoras a la nación" (MP,II,670-71).

Esa misma preocupación se transfiere al problema de la política impositiva, donde las únicas reformas implementadas hasta esa fecha habían consistido en las reformas de la recaudación aduanera. Resulta incluso doloroso constatar cómo Ayala seguía insistiendo en la necesidad de una nueva política impositiva:

"No se ha podido realizar la consolidación y modernización de varias de las leyes de impuestos internos, concebida desde hace varios años. Muchas contingencias económicas y políticas graves imposibilitaron el estudio del proyecto. Y desde luego, aun cuando se hubiese formulado la reforma y las condiciones sociales hubiesen sido favorables a su sanción, el trabajo de hacerlos se hubiera perdido, pues le hubieran asfixiado los prejuicios arcaicos que todavía enseñoreaban los ánimos en esa materia. Tan mal se aplicaban antes, y tanto se abusaba de los fondos del tesoro público que por reacción instintiva el pueblo llegó a aborrecer de los impuestos... Entre nosotros no se ha formado todavía una recta y firme conciencia financiera. No se percibe la compensación social del aporte personal... Contra todo proyecto de reforma del régimen rentístico se esgrime el recurso de la inconstitucionalidad. Como si no fuera mucho más inconstitucional extrangular al Estado por falta de recursos, y degradarlo a ras del raquitismo y la impotencia” (MP,II,699-700).

Ayala concluye su periodo presidencial señalando en su mensaje presidencial de 1928 el estado en que deja la economía nacional, así como los proyectos inconclusos y los próximos desafíos. La coyuntura es ciertamente singular, debido a que la deflación mundial ha traído una estabilización notable a la mayor parte de los mercados de divisas:


"La estabilidad del cambio se ha restablecido en casi todos los países que absorben nuestros productos, y en otros dicho cambio se ha estabilizado artificialmente. Por consiguiente, se ha producido lo que por extensión se llama valorización monetaria, y su específica manifestación, que es baja genérica de precios. Este proceso ha repercutido un poco en nuestra economía , ha desalentado un poco la producción" (MP, II,749).

Además, la agravación del conflicto de límites con Bolivia ya empezaba a tener ciertas repercusiones políticas y económicas. Pero el balance en sí no podía dejar de ser positivo: la capacidad productiva y tributaria se había casi duplicado en un tiempo relativamente breve, la deuda interna se había consolidado y el servicio de ésta cara el de la deuda externa normalizado. Quedaban, no obstante, varios problemas, y las nuevas condiciones económicas internacionales imponían a su vez nuevos desafíos. Uno de estos era el creciente proteccionismo, sobre el cual Ayala toma una posición definida:

"Hay épocas en la historia económica de todos los países, en que prevalece el proteccionismo, la preocupación de satisfacer todas sus necesidades por sus propios medios... Animado por esta preocupación se preconiza también la industrialización, cono medio de resistir al internacionalismo, de contener las importaciones, de "bastarse a sí mismo... Sendos extremos son peligrosos e innecesarios. Es una quimera pretender abolir la importación, para hacerse independiente, y aumentar a la vez las exportaciones, para impulsar el crecimiento económico nacional. Ningún país en la historia depende más del comercio exterior para su existencia misma que la Gran Bretaña, y sin embargo es una de las más lozanas y gallardas civilizaciones de nuestros tiempos. Pero sería absurdo que, por no desarrollar las energías propias, se viva de prestado, consumiendo lo que han producido los pueblos más laboriosos, productivos y previsores... (MP,II,755-56).

La frustración de Ayala con respecto a lo inconcluso del sistema monetario que había empezado a establecer desde 1923 era más que evidente. Si bien incompleta, había prestado grandes servicios a la economía general, y por lo menos funcionaba mejor que el régimen anterior. Ayala se ubicaba como contrario a una doctrina por la cual la reducción automática del medio circulante en relación al volumen de la actividad económica real, era neutral con respecto a los precios. Es decir, que una vez determinada la correlación entre el medio circulante y el nivel de actividad económica, los precios relativos, incluyendo la tasas de interés, se determinaban automáticamente por los mecanismos de mercado:

"Yo creo, sin embargo, que puede suscitar serios cambios en los precios y en los créditos, es capaz de determinar una dilatación de la circulación y que requiere una regulación vigilante e inteligente" (MP,II,759).

Para ello era necesario un Banco Central propiamente dicho, y esa carencia era grave:

"Estamos hoy, ante el peligro de una gran crisis económica, tan desarmados como hace 100 años. El ahorro nacional, el capital formado en nuestro país emigra al extranjero, imantado por la seguridad. Y con razón, pues el Paraguay, toda una República, ha sido incapaz hasta este momento de fundar un mecanismo de seguridad para los bancos, no obstante de haber pasado sobre pasado sobre su existencia de más de un largo y enorme siglo" (MP,II,763).

Predecía Ayala las convulsiones económicas que estallarían en 1929 en todo el mundo, o hacía especialreferencia a la crisis con Bolivia que ya en el año 1927 generó "un drenaje muy grande de moneda de oro por la Tesorería Nacional, para algunas adquisiciones fiscales en el extranjero y para el servicio de la deuda externa" (MP,II,762). De cualquier manera, Ayala dejaba a su vez una estructura mucho más organizada del endeudamiento externo e interno. El Convenio de 1925 con el Consejo de Tenedores de Bonos de Londres no había dejado de suscitar críticas, tanto devale la perspectiva de que era preferible dejar en una situación de impasse mientras existían necesidades financieras internas, como en referencia a la posibilidad de la auto-compra de los bonos a un precio de descuento:

"Otros, y entre ellos varios de los que presumen de grandes economistas, sentencian que el Estado debió comprar solapadamente los títulos de su deuda, a los precios ínfimos en que se cotizaban antes del arreglo (de 1925)... No estamos seguros de si se hubiera podido aplicar semejante procedimiento. Pero afirmamos que si tal cupiera no sería muy eficaz para atraerse la benevolencia, el respeto y la confianza de los países civilizados. .. a quién apelaríamos después para obtener un préstamo? Apremiados por una crisis, una perentoria necesidad pública, cono ocurriríamos a la confianza de otro prestamista?" (MP, II,780-81).

De una u otra manera, Ayala podía expresar que el nivel de la deuda externa pública era muy bajo, habiendo disminuido en los últimos, y no constituyendo el "pulpo que en otros países absorbe la savia económica de la nación " (MP,II,784).



JOSÉ P. GUGGIARI (1928-1932)

Finalizando la década de 1920, dos grandes desafíos van poniendo límites precisos al manejo de la política económica, e introduciendo a su vez reformas en la participación de ese Estado en el conjunto de la economía nacional. El conflicto con Bolivia, agravado después del incidente en el Fortín Vanguardia el 5 de diciembre de 1928, cohesiona a las fuerzas políticas nacionales por lo menos transitoriamente a través de un Consejo de Defensa Nacional. Se forma a su vez una Junta Nacional de Aprovisionamiento, y se esbozan las primeras líneas de una política de financiamiento para los gastos bélicos:

"A este fin, habéis autorizado al Poder Ejecutivo a emitir por suscripción pública un empréstito interno de 100.000.000 de pesos en curso legal. Y puedo adelantaros que si bien la suscripción va con alguna lentitud ha sido oportunidad para apreciar la hermosa solidaridad que algunas empresas extranjeras y nacionales han demostrado con la suerte del país. Desgraciadamente, lo mismo no puede decirse de otras compañías y de no pocos acaudalados compatriotas que permanecen insensibles al peligro exterior" (MP,III,882).

La segunda preocupación atañe al crecimiento de las organizaciones obreras y a la creciente demanda que se origina desde ese sector. La presión por acelerar la legislación social es cada día más fuerte:

"Podemos decir que nuestra legislación social está en pañales. No se conocen en nuestro país otras leyes de carácter social que la ley del Homestead, que si bien ha perturbado en cierto modo los principios tradicionales sobre los que descansa la transmisión de la propiedad privada, ha producido sin embargo el inmenso bien de proporcionar a las clases desheredadas pero trabajadoras un medio lícito de tener hogar que se proyecta a las generaciones; la ley del descanso dominicial que impone por una exigencia del Estado el asueto obligatorio en los días domingos y feriados, y por último la de accidentes de trabajo, inspirada en el riesgo profesional..." (MP,III,855).

Las presiones sindicales y de organizaciones de izquierda se agudizan notablemente en 1929, lo que posibilita la implantación del estado de sitio. En su mensaje de 1930 José P. Guggiari sigue insistiendo en la necesidad de nuevos proyectos de legislación social, que ya deberían haber sido presentados el año anterior:

"Tal, por ejemplo, el proyecto de ley de seguro obligatorio que comprende el seguro de enfermedad, el seguro accidente y el seguro invalidez, institución ésta experimentada desde hace tiempo en Alemania, y últimamente en Italia, Chile y Uruguay... Es un deber imperioso el que tenemos que acudir sin dilaciones en ayuda de los menos favorecidos por la fortuna que constituyen la inmensa mayoría de la población. El empleado o el bracero no están totalmente pagados con el sueldo o salario que reciben. Aquellos que les hacen trabajar y se benefician con el fruto de su trabajo están, sin duda, obligados a prestaciones de solidaridad para los casos de necesidad, sin perjuicio de la contribución del Estado al mismo fin" (MP, III,933- 34).

La crisis económica mundial que se acelera en octubre de 1929 ya había empezado a sentirse en América Latina, primeramente a través del efecto de una baja generalizada de precios, que tiene un impacto en la contracción de la demanda y la producción. Tanto en función de la crisis económica mundial como por las crecientes necesidades de financiamiento del sector público a través de sus gastos bélicos, se nota el intento de obtener una visualización más acabada de la balanza de pagos del país, y sobre todo, el de poder controlar el flujo real de entrada y salida de capitales. Y esta constatación no deja de ser crítica:

"No todas las exportaciones son provechosas y deseables. Las que no son compensadas en gran parte por el coste de producción y no impulsan la formación de capital y no dejan algún bienestar a ciertos lechos de la sociedad, son ruinosas para la nación. Una demostración experimental de este aserto son las regiones del Alto Paraná y Alto Paraguay. En ellas han quedado simbolizados muchos de nuestros más graves errores económicos en el pasado remoto. Enormes riquezas han salido de esas zonas y masas de los más sanos y robustos, de los más audaces y emprendedores de nuestros obreros han quedado allí en tumbas ignoradas y solitarias, en las selvas desiertas, descuajadas de sus tesoros. En cambio de enormes fortunas para las economías extranjeras no han quedado allí más que la decepción, cierta asfixia angustiosa de la escasez, la resistencia esquiva de la naturaleza, como materializadas en la mansa neblina de sus mañanas tristes y en las sombras misteriosas de sus bosques majestuosos". (MP,III,751).

La constación de estos flujos incontrolados por el Estado se manifiesta en la existencia de un régimen aduanero especial para el Alto Paraná, un régimen de impuesto fijo especial, que ya había sido aplicado en el ejercicio 1927/28, y suplantado por otro similar en el siguiente ejercicio. No menos llamativos son los esfuerzos destinados a la creación de un Transporte Nacional Paraguayo, sistematizados en la Ley N. 685 (MP,III,957), una de las primeras ideas para la creación de una empresa estatal o mixta, destinada a tratar de quebrar el problema de los altos fletes externos e internos.

La crisis económica mundial empieza a agravarse sensiblemente durante el transcurso de 1930. En su mensaje de abril de 1931, José. P. Guggiari registra no solo la agudización de esa crisis, sino también la álgida situación política interna, generada por el endurecimiento de los conflictos obreros y la represión a sus organizaciones y a grupos de izquierda. La caída de los precias mundiales hace retroceder a los mismos, en algunos casos, a niveles incluso más bajos que los alcanzados en 1914, es decir, antes del alza provocada por la Primera Guerra Mundial. A ello se suman el creciente desempleo en los países industrializados, así como las primeras manifestaciones de proteccionismo. Aparentemente, el efecto de esta crisis era mayor en los países vecinos al Paraguay que en el país mismo. Pero la consiguiente crisis monetaria en la Argentina, con el cierre de la Caja de Conversión y el abandono del patrón metálico, quiebra los esquemas anteriores, y reintroduce fuertes especulaciones en todos los mercados, haciendo su aparición el mercado negro de divisas. Al mismo tiempo, Argentina empieza a imponer fuertes restricciones a las exportaciones paraguayas de yerba mate, frutas cítricas, y animales en pie.

La crisis continúa agravándose a lo largo de 1931, pero la opinión prevalece que en el Paraguay la misma no se manifiesta en todos sus extremos:

"En medio de esa situación que abarca el planeta, el Paraguay paga, sin duda, su tributo a la depresión común: languidecen, pues, todas sus actividades económicas. Pero aquí los estragos y sufrimientos llegan bastante mitigados. Por qué?. El gran enriquecimiento de los pueblos iniciado en 1848 y que siguió en progresión continua - las depresiones que hubo fueron locales y transitorias - hasta 1914, no alcanzó al Paraguay. Mientras las demás naciones se desarrollaban, nosotros éramos víctimas de la guerra de la Triple Alianza; mientras la existencia de los otros pueblos se embellecía en la comodidad y en la abundancia, por innumerables obras de cultura y de progreso, nosotros - no restañadas nuestras heridas - teníamos que vivir modestísimamente. No conocíamos los refinamientos que elevan el standard de vida... El Paraguay sobrelleva la crisis sin dolor, por eso, y también porque no tiene grandes deudas ni presupuestos frondosos. Desde 1916, la deuda externa del Paraguay, lejos de haber subido como en todos los demás Estados de este Continente, ha bajado sensiblemente" (MP,III,1142).

Pero el inicio de la Guerra del Chaco iba a introducir pronto nuevos desafíos a la estructura económica y financiera del Paraguay. A partir de 1933 tanto los mensajes presidenciales como los datos estadísticos disponibles se hacen breves o inexistentes en cuanto a los temas de eventuales implicancias estratégicas. La economía de guerra que es implantada a partir de 1932 tendrá en cualquier caso efectos profundos, más allá del conflicto bélico, en la medida en quefuerza la presencia y el control del Estado en           varias esferas  de la actividad económica. Una medida central fue la imposición del control del cambio. En su mensaje de 1933, Eusebio Ayala expresa que:

"En el orden económico hay un sensible trastorno y es el que afecta al comercio externo a causa del control del cambio monetario. Digamos que este fenómeno no es exclusivo del Paraguay. En verdad, la situación de nuestro comercio internacional es favorable. Las exportaciones exceden a las importaciones, en cifras apreciables. Pero ya antes de la guerra y desde los incidentes de Vanguardia muchos capitales habían emigrado, determinando un drenaje anormal de disponibilidades de divisas.

Las exportaciones de capitales se acentuaron con el conflicto y habrían continuado a no haberse puesto la valla del control, por cierto en forma moderada" (MP,III,1209).

En 1933 se crea el Ministerio de Economía, un hecho institucional que cristaliza tanto las presiones ideológicas como las necesidades concretas para una mayor fiscalización por parte del Estado de las actividades económicas. Al mismo tiempo, la Oficina de Cambios va transformándose lentamente en una institución bancaria. Es recién en 1935 cuando es posible ya realizar un análisis preliminar de los costos y los financiamientos del conflicto internacional, y las razones:

"Los hechos son suficientemente elocuentes. Lo que es menos notorio es el poder de resistencia económica y financiera que ha mostrado el Paraguay.

Sin embargo, no hay ningún milagro en el esfuerzo realizado. No poseemos ninguna varita mágica; las ayudas exteriores que montan los adversarios, no han existido ni existan en forma alguna. Económica y militarmente, la guerra es sostenida por el brazo paraguayo... El agricultor paga tributo en forma de un descuento del valor de sus productos por el concepto de expropiación; el ganadero contribuye con las requisas de animales, principalmente vacunos. Estas requisas han alcanzado en 32 meses el 22 por ciento del stock de cada ganadero. ..También incide sobre él indirectamente, la expropiación sobre el valor de los productos y subproductos de la ganadería que son exportados...

En lo tocante a la financiación de la guerra, el gobierno ha recurrido a la emisión de papel fiduciario para obtener las divisas de la exportación de productos... Haciendo uso de una facultad legal, se ha aumentado en un 50 por ciento los derechos de importación..." (MP,III,1239-41).

En lo que sería prácticamente el último mensaje presidencial de un Partido Liberal en el poder sin compromisos de envergadura con el estamento militar, Eusebio Ayala se preocupa por volver a reiterar una clara posición de libre cambio en el comercio internacional:

"Somos un país productor de materias primas y esta condición más o menos modificada, prevalecerá por un largo tiempo. La evolución industrial corresponde a poblaciones densas... El porvenir de este país depende del comercio exterior. Siendo así, debemos propender a estimular el intercambio; esto es, a comprar los artículos extranjeros y vender nuestros productos. La doctrina proteccionista no conviene al Paraguay" (MP,II,1245).

La revolución de febrero de 1936 cierra la vigencia del Partido Liberal en el manejo de la administración del Estado, si bien luego del derrocamiento del Cnel. Rafael Franco en 1937, sigue un intervalo con la Presidencia Provisional de Félix Paiva (1938-39) y la Presidencia de José Félix Estigarribia (1939- 1940), que representan los dos últimos gobiernos liberales, aunque fuertemente atados con el estamento militar. Esta etapa de transición la fue a su vez en el terreno económico, en la medida en que quedaba ordenar las finanzas del Estado, sobre todo el endeudamiento, después del conflicto del Chaco. Transición a su vez el sentido de que el impacto económico y político de la gran depresión económica de la década de 1930 había cambiado radicalmente los parámetros de la mayor parte de los mercados. Una clara orientación estatista iba perfilándose dentro del mismo Partido Liberal, respondiendo al espíritu de los tiempos.



3.         LA CUESTIÓN DE LA MONEDA

La llamada "cuestión de la moneda" ocupa el centro del debate económico y político en el Paraguay desde los primeros intentos que empiezan a registrarse al terminar la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870). Al comenzar el presente siglo, la situación seguía aun en un estado de irresolución crónica. La Caja de Conversión creada en 1897 había sido concebida como una institución reguladora de la emisión y circulación de papel moneda, así como del tipo de cambio. El Paraguay operaba de hecho dentro de un sistema de papel moneda inconvertible, con referencia al sistema de Gold Estandard y moneda papel convertible que había sido implantado en la Argentina en 1889, y duraría hasta 1914. Este último sistema había creado una unidad de cuenta, el peso oro sellado, equivalente en ese entonces a 0.20 Libras Esterlinas - o una Libra Esterlina equivalente a 5 pesos oro sellado - y equivalente a su vez a US$ 0.96. El Paraguay había implantado este sistema de referencia a partir de 1885, inicialmente con el objetivo de una tasa de cambio fijo para el papel moneda, pero el mismo se descontrola rápidamente.

Es en 1903 cuando se intenta implementar un nuevo plan, consistente en un considerable incremento del medio circulante, conjuntamente con la creación de un estanco del tabaco - la mitad de las exportaciones debía ser vendida al Estado a un precio fijado de antemano - y nuevos impuestos en oro sobre las exportaciones de yerba y cueros. El objetivo implícito aquí era el de generar suficiente ingreso de metálico y monedas fuertes a la Caja de Conversión, de manera a que ésta contase con recursos suficientes para estabilizar el tipo de cambio. Este proyecto constituye un detonador para el apoyo de importantes grupos empresariales y ganaderos a la revolución liberal que triunfa en 1904.

Existía en general el consenso de que sería imposible que el Paraguay intentase introducir un sistema monetario con su propio metálico, es decir con sus propias monedas de oro y plata. Esta conclusión eliminaba a su vez la posibilidad de un sistema de papel moneda convertible, es decir legalmente intercambiable por metálico a tasas fijadas por un organismo central o sujetas al libre cambio del mercado. El debate se centraba consecuentemente en qué tipo de capital se podría utilizar y conseguir para establecer una determinada relación entre la unidad de cuenta -el oro sellado- y el papel moneda paraguayo. Segundo, cuál debía ser la relación entre el volumen de metálico en manos de la autoridad cambiarla y el volumen de papel moneda en circulación, es decir, el encaje cambiario. Tercero, si la tasa de cambio entre papel moneda y unidad de cuenta debía ser fija, única, o múltiple y flexible.

Detrás de estas discusiones técnicas se encontraban obviamente visiones diferentes acerca de la significación política y económica del problema de la moneda, las pautas de este debate ya habían sido fijadas por Fulgencio R. Moreno (2), cuando este se había preocupado de demostrar que las oscilaciones de la tasa de cambio no se debían necesariamente a la emisión de papel moneda o a la balanza comercial, sino a la mala distribución y concentración de los ingresos de oro y del medio circulante.

Es en 1906 cuando se intenta una nueva solución, a través de la creación del banco mixto, Banco de la República, con un capital suscripto de $ o/s 6.0 millones, un tercio del mismo en manos del Estado. Esta concesión que tendría una duración máxima de 50 años, imponía además un encaje metálico de 1/3 del monto de papel moneda. Esta opción significaba una toma de posición, por lo menos transitoria, sobre las tres opciones disponibles al respecto del origen de los fondos destinados a un programa de estabilización monetaria: crédito externo al Estado, inversión extranjera o coalición con inversores extranjeros, y expropiación de recursos vía política fiscal e intervención estatal.

La opción de concentrar recursos en una asociación con una banca extranjera pareció funcionar por un tiempo, aun cuando el acuerdo había suscitado fuertes críticas dentro mismo del grupo liberal. La cotización del papel moneda paraguayo, que había pasado del 10.19:$ o/s 1 en 1904 a 16.24      en 1909, se reduce sistemáticamente en 1910 y 1911, mientras que     el monto de papel moneda en circulación se mantiene estable.

Pero tales esfuerzos habrían de ser automáticamente neutralizados y desperdiciados con la crisis política de 1911/12 y con el subsiguiente caos que se produce en los mercados financieros mundiales como consecuencia del inicio de la Primera Guerra Mundial. Schaerer, apremiado a su vez por ingentes deudas internas, la mayor parte de ellas por otra parte en papel moneda- no encuentra mejor solución que la de hacer uso casi indiscriminado de la emisión monetaria, cuyo monto se triplica de 1912 a 1916, irisando de 35 millones de pesos c/1, a 125 millones para fines de 1916. Este proceso tiene lugar en el marco de la suspensión del acuerdo con el Banco de la República en 1914, y la canalización de sus funciones como proto-banco central al Banco Agrícola. No sorprende, consecuentemente, que la tasa de cambio del papel moneda paraguayo se dispare de 15.19 c/1 por unidad de oro sellado en 1912 a 32.11 en 1916. Un efecto clave de este proceso, consiente o inconsciente, es obvio: la desvalorización en términos oro de la deuda interna del Estado, sobre todo de aquellas deudas flotantes acumuladas desde 1904, y las emergentes como consecuencia de los perjuicios de los conflictos de 1911/12. Debe tenerse en cuenta que para 1914, más de 2/3 de la deuda interna consolidada se encontraba registrada en papel moneda, al igual que casi la mitad de la deuda flotante.

Si el gobierno de Schaerer se muestra en los hechos como emisionista acérrimo, en sus últimos meses de gobierno se crea la Oficina de Cambios, en 1916, y el mismo Schaerer hace hincapié en la necesidad de mejorar y crear nuevos recursos impositivos de manera a dotar a la Oficina de Cambios de los instrumentos adecuados para la estabilización monetaria. Uno de estos instrumentos fundamentales sería el impuesto en oro a la exportación de cuero, implantado en 1903, al que se agregaría un impuesto adicional creado en 1915.

Es con Manuel Franco que se empieza a operar una especie de giro hacia una política de expropiación de fondos en oro del sector exportador, para canalizarlos hacia la Oficina de Cambios. El instrumento clave aquí es el depósito compulsorio en oro del 30% de los ingresos por exportaciones, aplicables a las exportaciones de cuero, tabaco, yerba, extracto de tanino y ganado en pie. Más aun, el desfasaje creciente entre los valores de aforo y los valores de mercado de las exportaciones obliga a una revalorización de los mismos, si bien aún lejos de los niveles reales del mercado mundial. La coyuntura es, a su vez, positiva, con el aumento substancial de las exportaciones a partir de 1917. El mayor ingreso de oro, y la canalización de parte de estos a la Oficina de Cambios, produce una baja si la tasa de cambio del papel moneda paraguayo, de 35.62 en 1917 a 18.66 en 1919. El problema aquí empezaba a darse a la inversa: ¿Convendría a la Oficina de Cambios entregar metálico a una tasa tan baja, más aún si se tenía la sospecha de que esa tasa tan baja podría ser transitoria? Eran momentos de decisión, y pareciera como si la indecisión prevaleciera. Manuel Franco insistía en la necesidad y en la posibilidad de estabilizar la tasa de cambio al 15, un nivel realmente bajo, solamente justificable en la medida en que las condiciones realmente excepcionales de 1917/18 se prolongasen indefinidamente. Pero Manuel Franco seguía insistiendo a su vez en que las opciones de o empréstito o nuevo impuesto no estaban aún clarificadas.

Las advertencias del Presidente provisional José P. Montero, de que la solución pasaba por el lado de los impuestos, no tuvieron tiempo de ser materializadas. La deflación que acompaña al fin de la Primera Guerra Mundial causara estragos en Paraguay, con una fuerte crisis bancaria que destruye el ahorro de miles de ahorristas, el cierre de los frigoríficos de la carne y una abrupta caída en la actividad económica. A ello se sumará la conflagración civil de 1922/23.

En 1923 se inicia la nueva política monetaria de Eligio Ayala. Ayala, que parecía no ser muy amigo de confesar en público sus intenciones reales, sigue de hecho en la línea ya sugerida por Manuel Franco de intentar una solución del problema de la cuestión monetaria vía la presión impositiva, y con una concentración de los recursos metálicos del Estado a través de la Oficina de Cambios. En 1923 establece el nuevo sistema de cambio fijo del papel moneda paraguayo en relación a la moneda nacional argentina. En 1924 se rescinden los últimos privilegios del Banco de la República, concentrando en la Oficina de Cambios el manejo de ingresos fiscales. A través de su reorganización administrativa, logra la vigencia de las leyes impositivas sobre tasas en oro a las exportaciones. Modifica la tarifa aduanera, bajando en general las cargas sobre las importaciones, pero aumentando el ingreso total por ese rubro para el Estado.

La explicación que da Ayala de su reforma de 1923- fijando una paridad del papel moneda paraguayo de 18.45 por peso moneda nacional argentino y 42.60 por peso oro sellado- pareciera sugerir que la misma fue una reacción espontánea frente a acontecimientos económicos incontrolables, antes que un plan premeditado. Es importante tener en cuenta que en la Argentina se había abandonado desde 1914 el sistema de convertibilidad al estandard oro a través de una tasa fija, pasando la moneda nacional argentina a oscilar - en proporciones pequeñas - en relación al patrón oro. Con el argumento de que el alza de la cotización del papel moneda paraguayo frente al oro - es decir, menos billetes papel moneda por unidad de cuenta - ponía en riesgo el ingreso de los productores de algodón, lo que Ayala realiza efectivamente en 1923 es el equivalente de una devaluación forzada del peso papel paraguayo. Observando el Cuadro 1 en el Apéndice Estadístico se observa que en 1923 la tasa promedio del papel paraguayo frente al argentino - tasa implícita obtenida a través del cotejo de las respectivas cotizaciones frente al oro - era de 15.22, comparada con la de 18.45 fijada por Ayala. Esa era la tasa real del mercado - si se parte de una paridad fija con la unidad de cuenta del oro sellado - y la misma varía en función de la oscilación en el mercado argentino de la moneda nacional frente al oro. Como el peso argentino se revalúa constantemente frente al oro - hasta 1929 - la cotización real de mercado del peso paraguayo frente a la moneda nacional argentina acusa una devaluación de la moneda papel del Paraguay.

Se estaba asimismo en una etapa de considerable deflación de los precios internacionales, proceso que afectaba a su vez al Paraguay. A lo largo de toda esa época, el esfuerzo de Ayala a través de su sistema de cambio fijo por peso papel argentino consistió no en evitar que la moneda paraguaya se devaluara, sino en evitar que se sobrevaluara. Esto explica por qué el costo de vida en peso papel paraguayo - ver cuadro 11 - desciende entre 1922 y 1925, mientras que el costo de vida en oro sellado asciende. Es decir, en términos internacionales el Paraguay se volvía un país cada vez más caro.

Las consecuencias de este sistema suigeneris de Exchange Standard - en realidad, un antecedente del sistema monetario internacional de Bretón Woods impuesto después de la Segunda Guerra Mundial- son múltiples. Por un lado, hizo posible la adquisición de metálico por parte de la Oficina de Cambio a precios muy bajos, acumulación de divisas que tendría su capital importancia en los preparativos bélicos que se inician a mediados de la década de 1920. Por el otro lado, implica un valor real mayor de los ingresos del Estado en moneda papel, los que de hecho aumentan proporcionalmente a los ingresos en metálico. Además, costaba menos en ese entonces endeudarse en oro que en papel moneda, lo que explica que mientras la deuda interna consolidada en papel moneda se mantiene estable, la contratada en oro aumenta considerablemente, como se observa en el cuadro 5 del apéndice estadístico.

Pero Ayala era consciente de que esta solución al problema monetario era transitoria, y descansaba sobre todo en el nivel de precios internacional y doméstico. Con la salida de la Argentina del Gold Standard en 1929, y la posterior creación de la comisión de cambio en 1931, el sistema paraguayo se vuelve una ficción que es puesta en evidencia con el surgimiento del mercado paralelo de divisas. A partir de 1932 entran en vigencia en el Paraguay sistemas varios de combinación de control de cambio y libre cambio, con mercados paralelos y con tasas múltiples. La gran emisión monetaria de la Guerra del Chaco es acompañada a su vez por una fuerte devaluación del papel moneda paraguayo, proceso que tendrá su efecto específico sobre los costos del financiamiento global real de los gastos de la guerra.



4.         EL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

La búsqueda de recursos para el Estado a través de la obtención de créditos externos e internos es parte central de la historia económica y política del Paraguay en el período que nos toca analizar. En realidad, el debate y las acciones tomadas se refieren en gran parte a lo que constituyó el mayor peso financiero sobre el Estado por muchas décadas: las emisiones de bonos en el mercado de Londres, durante 1871/72. Conviene aclarar que el peso específico de estos préstamos, más que estrictamente financieros, se reducía al hecho de que se convirtió en una letanía interminable, de acuerdos de reestructuración de la deuda que no se cumplían, y que volvían a hacer necesario otros acuerdos.

A la reestructuración de la deuda de 1871/72 hecha en 1886 sigue otra en 1896, que habría de cumplirse esporádicamente, con interrupciones debidas a las crisis políticas y un cese formal de pagos durante la Primera Guerra Mundial. Como consecuencia de la revolución civil de 1912, se genera otro compromiso financiero que será igualmente resuelto a través de una emisión de bonos en Londres, y que empieza a constituir un pasivo financiero para el Estado paraguayo a partir de 1914. Así se conforman los dos grandes compromisos financieros externos con los que tendrían que lidiar los gobiernos liberales. Hubo otras operaciones menores, incluyendo algunas que se encontraban a medio camino entre deuda externa y deuda interna. Pero una gran parte de estas últimas, desatadas por compromisos financieros emergentes de conflagraciones civiles, fueren solucionadas con efectivo o a través de la venta de activos físicos.

Existen varios hechos llamativos sobre la llamada "deuda externa" del Paraguay, la que a pesar de ser una de las más bajas, proporcionalmente a ciertos indicadores como habitantes y exportaciones, en toda América Latina, parecía constituirse en ocasiones en un elemento centralizador de todos los males, imaginarios o reales, de la economía paraguaya. Observando la relación entre el servicio normal de la deuda de 1871/72 y los ingresos del Estado, se observa que en la primera década de este siglo, las erogaciones anuales ascendían a entre 30.000-40.0000 Libras Esterlinas anuales, incluyendo rescate de bonos. Esto representaba alrededor del 10 por ciento de los ingresos fiscales.

Para mediados de la década de 1920 - año fiscal 1928/29 - las erogaciones anuales registradas en 1929 ascendieron a 53.000 Libras Esterlinas, sin incluir intereses, los que oscilarían en alrededor de 20.000 Libras Esterlinas. Este ritmo acelerado de servicio -y reducción - de la deuda externa implicaba un conjunto de gastos que rondaba el 6 por ciento de los ingresos fiscales, en comparación con los ingresos fiscales del periodo 1928/29.

De hecho, la economía paraguaya estaba perfectamente en condiciones de contraer nuevos empréstitos externos, sin que los mismos afectasen necesariamente en forma negativa la presión financiera sobre el Estado. Estos primeros cálculos deben ser, no obstante, reformulados. Un primer elemento a tener en cuenta es el hecho de que no todos los ingresos del Estado eran en metálico o moneda fuerte, lo cual reduciría la fracción de divisas disponibles para el servicio de la deuda externa. Esto implicaba a su vez una cierta limitación a la política monetaria, porque debiendo el Estado tener que comprar divisas en el mercado libre, se generaría una cierta presión alcista. Pero aun así, y suponiendo que los ratios de servicio de la deuda con los ingresos del Estado tuviesen que duplicarse en función de la disponibilidad propia de metálico, los mismos no asumen una dimensión desproporcionada. De hecho, los ingresos en metálico y moneda fuerte del Estado ascienden más que proporcionalmente a partir de la Primera Guerra Mundial, y a partir de 1923 existe una equivalencia real entre metálico y moneda papel.

El segundo factor que debe ser introducido en el análisis es el desarrollo de la deuda interna. La misma evoluciona en forma creciente a partir de comienzos de este siglo; un elemento determinante de esta evolución constituyen las conflagraciones civiles, cuyos daños y perjuicios a propios, extraños y terceros eran generalmente asumidos por el Estado como obligaciones internas. Las categorías de deuda consolidada y flotante son bastante contradictorias, a lo largo del período que analizamos. Por deuda consolidada se entiende generalmente aquella deuda interna del Estado que ha sido asumida como tal por el Estado, certificada en papel, documentos que están en general circunscriptos a determinados períodos de pago y que devienen intereses acordados ab initium. En el concepto de deuda flotante entran otras categorías, incluyendo pagos atrasados por servicios y bienes, adelantos bancarios o financieros al Estado, sobregiro de las cuentas del Estado en diversas instituciones. A partir de 1923, las deudas del gobierno central con la Tesorería del Estado son a su vez asumidas en forma sistemática como deuda flotante.

La deuda interna total asciende en particular después de 1912, y es radicalmente reorganizada y reducida en los dos primeros años del gobierno de Eligió Ayala. A partir de ahí se produce un ascenso gradual, lo que probablemente obedece a una mayor confianza en la capacidad financiera del Estado. Esto posibilita captar crédito en el mercado interno a tasas relativamente favorables.

La Guerra del Chaco plantea numerosos desafíos, entre ellos la necesidad de contar con ingentes recursos financieros. Muchas de las operaciones financieras y de compras de recursos bélicos - antes y durante la guerra - fueron realizadas en secreto, y es sólo al final de la misma cuando es posible empezar a tener una idea más acabada de este proceso (1). Estudios específicos sobre el tema han remarcado la existencia de operaciones financieras secretas (2), así caro la prestación de numerosos otros servicios, cuya contraparte financiera es difícilmente estimable.

Es recién en 1939 cuando nuestros datos permiten tener una idea más completa de gran parte de los esfuerzos financieros generados por la guerra, por lo menos en lo que se refiere a la contratación por parte del Estado de crédito externo e interno. Estos datos excluyen obviamente las operaciones concretadas en efectivo, e incluyen asimismo la acumulación de atrasos generados durante y después de la guerra. No obstante, permiten tener una idea relativamente precisa del esfuerzo financiero.

Entre 1931 y 1935 el monto total de la deuda pública asciende de 6.9 millones de $ o/s a 11.7 millones; para 1939, cuando se registran todos los compromisos financieros emergentes del conflicto, el total asciende a 20.9 millones de $ o/s. Cerca de la mitad de este nivel de endeudamiento era deuda pública interna.

Sería posible entonces concluir que una estimación máxima del endeudamiento requerido por la Guerra del Chaco - que no es equivalente al del costo financiero u económico del conflicto - es de aproximadamente 14 millones de pesos oro. A primera vista, la repartición entre créditos externos e internos es más o menos proporcional, aunque hay que tener en cuenta que el crecimiento de la deuda externa a partir de 1932 registra los atrasos acumulados en el servicio de las deudas pre-guerra, cuyo servicio fue suspendido en 1932. Esto indicaría, provisionalmente, que el esfuerzo de captación de créditos internos fue mayor que el externo.

Lo sorprendente de este desarrollo es que vinculándolo a ciertas variables representativas de la economía en su conjunto, no se observa un acrecentamiento de los ratios, a largo plazo. La relación entre el monto total de la deuda y el valor de las exportaciones - valor registrado oficialmente en las aduanas - en 1939 es menor al existente en 1900, y relativamente similar al promedio de 1905/06. De hecho, a partir de comienzos de este siglo se registra un nivel sistemático de menor endeudamiento relativo, si se lo vincula al valor aduanero de las exportaciones y al nivel de ingresos fiscales. Y una vez contabilizados los esfuerzos de la guerra, este nivel de endeudamiento relativo sigue siendo relativamente bajo.



5.         ENTRE EL PRAGMATISMO Y LOS PRINCIPIOS LIBERALES

En las casi cuatro décadas en que el Partido Liberal se mantiene en la estructura de poder, el Paraguay sufre considerables transformaciones. La población del Paraguay asciende de cerca de 450.000 habitantes a comienzos de este siglo, a cerca de 1.000.000 de habitantes para 1940. El stock ganadero pasa de 1.000.000 a cerca de 3.500.000 cabezas de ganado vacuno para 1940. El registro oficial del valor de las exportaciones pasa de un promedio de 3 millones de pesos oro anuales entre 1900/04 a un promedio de 15 millones entre 1926/28, y de cerca de 12 millones entre 1938/40. Nuestros cálculos del valor de mercado registran un salto de un promedio de 4 millones entre 1900/04 a un promedio de 19 millones entre 1926/28. Más difícil es la estimación del desarrollo de la producción agrícola, la que parece transcurrir más vegetativamente, cobrando impulso a partir de la Primera Guerra Mundial y durante la década de 1920, con el aumento de los cultivos de algodón. Es más que probable, no obstante, que el nivel real de producción agrícola no haya superado el nivel máximo de antes de la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870). Este relativo estancamiento de la producción agraria debe contextualizarse en la formidable expansión del sector ganadero y forestal. Durante el período de estudio se registra un acrecentamiento de la industria taninera; se introducen los frigoríficos de la carne, el procesamiento de algodón y se amplían notablemente los mercados compradores de productos paraguayos en Europa y en los EE.UU.

El desarrollo de estas variables debe ser contrastado con el de las variables de la política económica. A su vez se debe proceder a un intento de utilizar algunos de estos indicadores como aproximadores del impacto final de este conjunto de variables sobre la sociedad global, es decir, una aproximación al proceso de crecimiento económico y sus efectos distributivos. Es obvio que no se poseen algunos instrumentos claves, y que por lo tanto algunas conclusiones deben ser necesariamente consideradas como tentativas.

La posibilidad de haber concebido e implementado una línea política coherente a lo largo del período de nuestro análisis estuvo de hecho condicionada por las etapas de inestabilidad política, en primer lugar. En segundo lugar, por el propio carácter policlasista y pluralista del Partido Liberal en sí mismo, lo que hizo factible que dentro mismo de una organización política coexistan diferentes proyectos ideológicos. Prueba de ello es el hecho del alto contenido crítico y autocrítico de la mayor parte de los mensajes presidenciales, así como la constante lucha entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, que en la mayoría de los casos se dirimió en favor del último poder. La batalla por una especie de consenso interno era entonces constante.

Un primer proyecto relativamente coherente y diferenciado es posible observar en la etapa de los gobiernos de Cecilio Báez y Benigno Ferreira, cuya política económica se estructura de hecho sobre la base de una apertura casi indiscriminada a los factores externos de crecimiento económico, capital extranjero e inmigración. Esto le posibilita solucionar el conflicto con la empresa británica del ferrocarril e intentar la solución vía inversión extranjera del problema de la moneda.

Este proyecto no dejó de crear considerables fricciones internas, iniciando la era del predominio de la tendencia radical dentro del liberalismo, que empieza a cobrar mayor cuerpo a partir de 1912. Es Manuel Franco el que otorga los primeros esbozos a este liberalismo de cierto corte intervencionista, con matices populistas, que habría de constituirse en la matriz ideológica dominante del grupo radical. La excepción aquí sea probablemente Eusebio Ayala, el que de hecho se adhiere a un modelo de política liberal más estricto y más indiscriminado con respecto a la absorción de factores externos de producción.

Ahora bien, el creciente carácter intervencionista del Estado es en ocasiones más formulado que implementado propiamente dicho, y se reduce asimismo a una presencia en los mercados financieros, antes que en los mercados de factores de producción y mercados de bienes. Los logros en materia de reforma agraria e inmigración fueron limitados, en cuanto a dimensión e impacto. De hecho, la capacidad de intervención del Estado sobre el conjunto de la economía estaba limitada por la propia falta de un mercado interno propiamente hablando, y por la gran dispersión regional de polos de crecimiento, sin lazos de intercomunicación entre los mismos (1).

Esta fue la gran disyuntiva que los gobiernos de la era liberal encontraron, y a la que intentaban dar una respuesta coherente: modificar parte de la estructura económica heredada - o -sea una intervención efectiva en materia de política de tierras, inmigración y transporte -o hacerla "administrable" e intentar su ordenamiento y mayor eficiencia a través del uso de instrumentos indirectos de política económica.

La búsqueda de una solución fiscalista a los problemas encontrados, que se inicia con Manuel Franco y se consolida con Eligio Ayala, se orienta fundamentalmente por el lado de los impuestos al comercio exterior y una política de endeudamiento interno más sofisticada. Para la década de 1930, más del ochenta por ciento de los ingresos del Estado seguía produciéndose en la imposición del comercio exterior. Tanto Franco y Ayala, así como otros, intentaron ampliar la base de recursos a través de impuestos directos, sobre todo impuestos inmobiliarios, al capital y a las empresas. Todos estos proyectos no pudieren realizarse. La neutralización de estos proyectos fiscalistas, así como los proyectos de profunda reforma del sistema monetario y bancario propulsados por Eligió Ayala, demuestra una realidad concreta. El Partido Liberal albergaba sectores con diferentes visiones y proyectos, lo que por un lado hacía relativamente fácil el amoldamiento a las corrientes nacionales e internacionales. Este pluralismo tenía la contraparte de que en ocasiones era imposible obtener un consenso interno sobre la necesidad de tal o cual medida.

Limitado en cuanto a su accionar en el mercado de factores de producción (tierra y fuerza de trabajo) y constreñido en el uso de nuevos instrumentos impositivos, el Estado durante la era liberal se recuesta en dos ejes centrales: política de endeudamiento del gobierno central y política cambiarla. De hecho, la combinación de estos dos instrumentos implica -en ciertas etapas- la existencia de una política impositiva ad hoc, una expropiación de recursos del sector privado, hecha al margen de los pasillos burocráticos y las bizantinas discusiones del Parlamento.

El problema de este tipo de política económica es que su impacto en el conjunto societal es difícil de estimarlo, antes y después de su implementación. Por ejemplo, la era de entre 1912 y 1923 -con excepción de los años 1918/19- resulta en una fuerte expansión de la deuda interna en papel moneda, y una persistente devaluación del papel moneda frente al patrón oro. Es decir, se produce una extracción de recursos reales de los poseedores de obligaciones financieras del Estado. Es probable que la mayor parte de los poseedores de obligaciones financieras del estado correspondía a los estratos altos y medios de la sociedad paraguaya, aunque este tipo de expropiación de hecho puede a su vez ser transferido de un sector social a otro.

Una discusión similar emerge en el análisis del impacto global y a largo plazo de la política cambiarla, combinada con la evolución del nivel de precios internos y externos. Se está primeramente frente a una etapa de alza y baja cíclica del nivel general de precios y a su vez de los precios relativos. Estos ciclos hacen que el ingreso real de los sectores sociales, ya sea a través de salarios, rentas o ganancias, oscile considerablemente, incluso mismo dentro de un año. No cabe duda de que la devaluación constante del papel moneda significa una pérdida en el ingreso real de aquellos sectores que percibían ingresos fijos en papel moneda, sobre todo campesinos y asalariados, en la medida en que esa devaluación resultaba en un aumento del costo de vida. Este es un proceso evidente entre 1913 y 1915, que coincide con la primera gran ola de agitación obrera y social en el Paraguay. El mismo proceso tiene lugar entre 1920 y 1923, y esta presión social vuelve a elevarse a partir de la crisis mundial de 1929.

Pero también existen períodos de tiempo en que se da el fenómeno inverso. Es factible suponer que mientras los salarios nominales eran flexibles hacia arriba en momentos de inflación, eran notablemente rígidos hacia abajo en momentos de deflación, lo que implicaba un salto en el nivel de ingreso real en los momentos de baja del costo de vida (1915-1920, 1922-25, 1927-28). Este proceso afectaba, no obstante, a un sector muy reducido de la población económicamente activa del Paraguay, como lo era el estrato de asalariados fijos, ya sea urbano o rural.

La mayor parte de la población económicamente activa - arrendatarios, ocupantes, pequeños propietarios y jornaleros agropecuarios- poseía menores recursos para defenderse de las olas cíclicas, pero investigaciones recientes sobre el comportamiento del campesinado en muchas regiones del mundo han puesto de manifiesto lo peligroso que resulta en ocasiones hablar de la aparente falta de "racionalidad económica" de los sectores marginalizados.

Esta ecuación del uso de instrumentos económicos y el reparto del ingreso global estable entre el papel moneda y el patrón oro -mientras se producía una baja del nivel general de precios- genera un aumento en el nivel real de ingresos de aquellos sectores pagados en papel moneda. Siempre y cuando este cambio no trastrocaba a su vez los precios relativos, es decir, el salario, la renta y la quasi-renta, así como la tasa de ganancia sobre el capital, no se modificaban de nuevo para retomar al punto inicial de equilibrio. Esto es válido para el período entre 1922 y 1925, retomándose a una situación favorable a los ingresos en oro a partir de 1926. La década de Eligió Ayala es aún más polifacética, debido a la triple dimensión del peso papel paraguayo- peso papel argentino-peso oro o metálico. Para los poseedores de peso papel argentino, los productos paraguayos se vuelven más baratos, mientras que para los productores paraguayos, la tasa de cambio fija y la baja del nivel de precios requiere un aumento substancial del volumen de producción y exportación, para mantener el mismo nivel de ingreso. Esto explica el aumento respetable que se produce en el volumen de las exportaciones paraguayas dentro de la década de 1920.

Es en parte con Eligió Ayala pero sobre todo con José P. Guggiari que se advierte la necesidad de ir dando respuestas concretas a problemas claves de la estructura económica. Guggiari advierte sobre la existencia de "grandes errores" cometidos en el siglo pasado y este, referidos sobre todo a la existencia de zonas del país cuya explotación económica no había tenido los efectos multiplicadores deseados sobre el resto de la economía. Las presiones políticas se acentuaban además por el lado del movimiento obrero y la situación campesina. Las respuestas eran inconclusas, pasando por el mecanismo de la represión directa y la oferta de concesiones en materia de legislación social y de política agraria.

La Guerra del Chaco (1932-1935) tiene, por un lado, el efecto de hacer acentuar necesariamente el corte estatista en materia de política económica, simbolizado a través de la creación del Ministerio de Economía en 1933. A su vez, representa el mayor desafío que encuentra el Partido Liberal en el gobierno, el que por otra parte es salvado en forma admirable a través de la efectividad de la repartición de los costos de la guerra, que recaen sobre todo en el conjunto social interno. El hecho de que una economía pequeña y frágil como la paraguaya haya podido terminar un conflicto bélico con grados tan bajos de endeudamiento externo es algo único en los anales de historia latinoamericana.

El hecho de que el Paraguay pudiese movilizar semejante cantidad de recursos internos demuestra la contradicción aparente que se encuentra entre la imagen de un país eminentemente pobre y la existencia, por el otro lado, de recursos considerables. En 1931, el gobierno paraguayo había solicitado el apoyo y la asesoría del Banco de Inglaterra para el establecimiento de un Banco Central nacional, que crease un sistema monetario de referencia al oro, abandonando la relación con el peso argentino. Esta mera solicitud fue rechazada por el Foreign Office, bajo el argumento de que no convendría irritar a los intereses norteamericanos en el área, y debido a que, como lo expresara un funcionario diplomático británico,

"... Paraguay es un pequeño país, bastante patético, con muy poco futuro, y los intereses británicos consistan fundamentalmente en unos cuantos propietarios de tierra, y un ferrocarril, no muy próspero la mayor parte del capital extranjero es argentino" (2).

En 1930, el encargado británico de negocios en Buenos Aires, cuya responsabilidad cubría al Paraguay, realiza una gira por el país, a la que sigue un informe de fuerte carácter pesimista: "Encontré a la pequeña capital en precisamente las mismas condiciones de atraso y "muerte en vida" que había conocido durante mis visitas previas.

Aun se carece de un sistema de cloacas o de provisión de agua potable y el pavimento de las calles debe ser experimentado para ser creído. Uno recibe en todas partes la impresión de estancamiento y falta de dinero. La ciudad no está creciendo. Todo se encuentra en un estado de dilapidación, y durante una conversación con el Ministro de Hacienda en su oficina, grande y desaseadamente amueblaba, mi atención era constantemente distraída por los ratones que correteaban a través de la pieza, de un agujero de la pared al otro" (3).

Cabe acotar, para demostrar de alguna manera un cierto sentido democrático del humor inglés, que una mano anónima y caritativa del Foreign Office agregó en lápiz en el margen izquierdo del párrafo comentado: "We have them here too!" (4), "Nosotros también los tenernos aquí".

Independientemente de la cantidad de ratones que pudieran haber existido en las oficinas del Ministro de Hacienda - y de sus parientes anglosajones en el Foreign Office - ambos análisis son significativos. Por un lado, demuestran el poco peso y la poca ayuda exterior que el Paraguay podría recibir en la época. Por el otro, señala lo peligroso y difícil que resultaba analizar las condiciones económicas del Paraguay, concentrándose en la capital y sin tener en cuenta la dispersión de los polos regionales de crecimiento económico. De que recursos existían, de que los mismos eran explotados, y de que podían ser a su vez movilizados por el Estado, lo demuestra el esfuerzo de movilización causado por la Guerra del Chaco.

La revolución febrerista de 1936 constituye en parte la explosión de los problemas irresueltos que arrastraba la administración liberal desde ya hace tiempo, y de los que por otra parte eran conscientes una gran parte de sus dirigentes. Las propuestas y los avances concretos en materia de legislación social y agraria, y las demandas estatistas del gobierno febrerista, fueron reconocidos como signos concretos de que se daba un cambio en la correlación de las fuerzas de poder.

Este aggiornamiento estatista y social intenta concretarse a partir de 1939 con la administración de José Félix Estigarribia, cuyas características políticas se apartan en mucho de la tradición anterior del Partido Liberal. El por qué este proyecto, una vez fallecido Estigarribia, fue sacado de las manos del Partido Liberal, es algo que la historia política tendría que dilucidar algún día.

La imagen que resulta de la relación entre el Estado y la sociedad paraguaya a lo largo del período de hegemonía del Partido liberal (1904-1940) es, primeramente, ambivalente. Por un lado se posee un Estado pequeño y frágil que busca controlar ciertos procesos económicos haciendo uso de un instrumental limitado. Un Estado que se asienta en una coalición amplia e inestable de grupos económicos y sociales, hecho que en ocasiones le impide actuar eficazmente. La oposición a mayores impuestos sobre la posesión de la tierra venía tanto del lado de los latifundistas como del de los pequeños propietarios. El Estado hubiera contado probablemente con el apoyo de estos grupos para la implementación de las profundas reformas financieras propuestas por Eligio Ayala, pero este proyecto chocaba con la férrea oposición de los grupos financieros. Detrás del proyecto de un Banco Central se encontraba la posibilidad de que el Estado interviniese directamente en la fijación de la tasa de interés, algo que si hubiera significado un profundo paso en materia de direccionalidad económica.

Por otro lado, emerge una sociedad civil y económica que se expande casi al margen de las rencillas y las insurrecciones políticas. Esta expansión llega a tener dos picos -1915/19 y 1923/28- con incrementos del volumen y del valor de las exportaciones probablemente inéditos en toda la historia paraguaya desde fines de la Guerra de la Triple Alianza, e incluso antes. El hecho mismo de que este proceso haya tenido lugar en forma fragmentada, regionalmente hablando, y el hecho de que el efecto final neto en materia de absorción local de la riqueza generada haya sido relativizado, debe ser contrastado con los esfuerzos del Estado por tener una presencia más activa. Al mismo tiempo, la posición de mero "observador" y "testigo" del Estado -ya sea deseada o inevitable- frente a estos procesos de acumulación económica, puede haber posibilitado la existencia misma de esos procesos.

Problemas de corrupción e ineficiencia no faltaron, especialmente en lo que se refiere a la álgida etapa que se desarrolla entre 1908 y 1912, aunque algunas de estas tendencias buscan prolongarse. Los gobiernos de Manuel Franco y Eligió Ayala destacan por ese acento casi religioso en lo que hace a la eficiencia  y honestidad del manejo de la política económica. La gran pregunta que se plantea en forma retrospectiva es hasta qué punto el gran auge económico de entre 1915 y 1919 no debería haber sido utilizado para lograr el "despegue" económico mayor, en términos de integración del mercado interno, diversificación de la infraestructura vial y modernización de la estructura económica. Proyectos no faltaron. Hubo otros factores objetivos, como la estrechez en los mercados financieros mundiales a causa del inicio de la Primera Guerra Mundial. Asimismo, primaba en ocasiones una mentalidad conservadora en el manejo de las oportunidades de inversiones y, por otra parte, el temor de inversionistas extranjeros a enfrascarse en violentas rencillas políticas producidas por la aparición de esas oportunidades de inversión.

En su conjunto, la imagen clásica de la era "liberal" como una era de estancamiento económico y mera inestabilidad política, debe ser abandonada. Sorprende en ocasiones la vitalidad de la acumulación económica, a despecho incluso de años de inestabilidad política, así como su carácter cíclico y multifacético.



NOTAS

Introducción

(1) Uno de los primeros representantes de esta línea fue el economista alemán Friedrich List (1789-1846).

(2) Sus primeros antecedentes se encuentran en los economistas británicos Adam Smith(1723-1790) y David Ricardo (1772-1823).

(3) John Maynard Keynes (1883-1946) relativiza los principios de la economía clásica al sostener que existen momentos en que la llanada ley de Say - por la cual la oferta crea automáticamente su propia demanda - no se cumple. Es decir, agentes económicos y el Estado pueden intervenir efectivamente en la economía.

Capítulo I

(1) Sobre la revolución liberal de 1904 consultar H.G.Warren, “The 1904 revolution in Paraguay", The Americas, XXXVI, January 1980, pp. 365-384; asimismo, nuestro trabajo "La revolución liberal de 1904. Trasfondo socio-económico y la perspectiva británica", en Revista Paraguaya de Sociología, 1986 (escrito en 1983).

(2) El plan económico diseñado por Fulgencio R. Moreno decretaba un estanco parcial de las exportaciones de cuero, nuevos impuestos en oro sobre las exportaciones y un control más férreo sobre el mercado de cambios.

(3) Todas las citas de los mensajes presidenciales están extraídas de "El estado general de la nación durante los gobiernos liberales", Archivo del Liberalismo, Asunción, 1987, Vols. I,II, y III. Abreviados como MP, Volumen, Páginas.

(4) Sobre el acuerdo de 1908, nuestro trabajo "El acuerdo de 1907 entre FCRC y el Estado paraguayo", en Iberoamerikanisches Archiv, Berlin, 1983, 10-3, pp. 292-314.

(5) Un clásico sobre el tema es "Albino Jara: un varón meteórico", de Alfredo L. Jaeggli, Buenos Aires, 1963.

(6) Nuestro trabajo "Ferrocarriles, Conspiraciones y Negocios, 1910-1912", Asunción, 1984, se ocupa del tema.

(7) Diario de Sesiones, Cámara de Diputados, 8,10,1920, Año L, Número 59, pp. 474-477.

(8) Ibid.

(9) Ibid.

(10) Ibid.

(11) Ibid.

(12) Los proyectos sobre un Banco Central y el Peso Oro Paraguayo se encuentran en Juan Bautista Rivarola Paoli, "Historia Monetaria del Paraguay", Asunción, 1982, pp. 310-315.

(13) Ayala se refiere aquí a las críticas de Teodosio González, posteriormente sintetizadas en su libro "Infortunios del Paraguay", Buenos Aires, 1931.

Capítulo II

(1) Fulgencio R. Moreno, "La cuestión monetaria en el Paraguay", Asunción, 1902, reimpreso en 1985.

Capítulo IV

(1) La cancelación de las deudas se produce a través de las leyes 252 y 256, en 1939. Rivarola Paoli, opus cit., pp. 411-415.

(2) Alfredo M. Seiferheld, "Economía y Petróleo durante la Guerra del Chaco", Asunción, 1983.

Capítulo V

(1) Comentario de D.V. Kelly, H.A. Cunnard Zunmings al Secretario del Foreign Office, Asunción, 22/1/1931. PRO-FO/371/15106.

(2) Sir R. Maclay a A. Henderscn, Buenos Aires, 27/10/1930, PRO- FO/371/14250.



6.         ANEXO ESTADÍSTICO

Todas las series y referencias estadísticas de este trabajo fueron extraídas de nuestro trabajo, "Economic indicators for the Paraguayan economy. Isolation and the world economy, 1869-1932", Ph.D. thesis, University of London, 1966, con excepción de las siguientes:

1. Emisión monetaria y tasas de cambio 1933-1940: R. Ritter y Luis A. Berthcmier, "Apuntes de Economía Política", Buenos Aires, 1945, pp. 281-82; P. Fernández, "Análisis de la historia bancaria y monetaria del Paraguay, Asunción, 1984, pp. 160-161. Luis Alberto Campos Doria, "Grandes etapes du Developpement agricole du Paraguay, sai insertion au marche regional et international, Paris, 1985, p. 211.

2. Presupuesto público: Fernández, opus cit, p. 201, los Mensajes Presidenciales aquí citados, y para el período 1932-35, de Lorenzo N. Livieres Guggiari, "El financiamiento de la defensa del Chaco", Asunción, 1983.

3. Deuda pública: Los Mensajes Presidenciales aquí citados; para el año 1935, Livieres Guggiari, opus cit., p. 70. Para los siguientes años, Memoria de la Dirección General de Estadísticas, República del Paraguay, Años 1936, 37, 38, 39.

4. Series de precios y comercio exterior para el período 1933- 1940: De los anuarios estadísticos anteriormente citados.

Moneda y precios

Las series de cotizaciones del papel moneda están calculadas como promedio de año, salvo indicación contraria, la serie de emisión monetaria corresponde a fin de período. Las series de precio corresponden a promedios anuales hasta 1932, y probablemente también para el período 1933-1940.

Comercio Exterior

El problema de las cifras sobre comercio exterior ha sido analizado exhaustivamente en nuestro trabajo anteriormente citado. Los registros oficiales paraguayos son muy deficientes, y hasta 1922 constituyen valores aduaneros para las exportaciones e importaciones. Esa misma serie continúa a partir de ese mismo año con estimaciones del valor de mercado de los flujos del comercio exterior, lo que hace incoherente a la serie completa. Nuestros datos construyen nuevas series sobre el valor de mercado de las exportaciones, hasta 1932, e incluyen una reestimación de la serie de valor aduanero interrumpida en 1922, hasta 1932.

Deuda pública y presupuesto

Estas series son provisorias, debido a la oscilación en las categorías de deudas y su contabilidad a lo largo del período de referencia, exceptuando la deuda externa. La emisión monetaria ha sido substraída de los ingresos presupuestarios, en los años de relevancia, y tampoco se contabiliza estrictamente como deuda interna del Estado, a diferencia de los criterios utilizados en la época. Sí se contabilizan como deudas del Estado las obligaciones del gobierno con la Tesorería Central, que en algunos años se corresponde con la emisión monetaria.

Agricultura

Nuestras series sobre agricultura están basadas en datos sobre área cultivada de los productos agrícolas, excluyendo plantaciones permanentes como yerba o naranjales. Las muchas constituyen un empalme entre años en los que se disponen de datos, estimaciones sobre la productividad física de los cultivos y un valor constante de los mismos, base 1905.

 

TABLAS Y GRÁFICOS

 

TASAS DE CAMBIO 1900 - 1940

 

EMISIÓN MONETARIA 1900 - 1940

 

DEUDA EXTERNA DEL PARAGUAY. 1900 - 1940

 

 

DEUDA PÚBLICA INTERNA. 1900 - 1940

 

DEUDA PÚBLICA TOTAL. 1900 - 1940

 

PRESUPUESTO PÚBLICA. 1900 - 1935

 

OBTENCIÓN DE INGRESOS FISCALES SIN EMISIÓN MONETARIA. 1900 - 1940

 

PRECIOS DOMÉSTICOS. 1900 - 1939

 

PRECIOS DOMÉSTICOS. ÍNDICES

 

PRECIOS DOMÉSTICOS. ÍNDICES. 1900 - 1939

 

COSTO DE VIDA 1913:100

 

COMERCIO EXTERIOR DEL PARAGUAY. 1900 - 1940

 

 

SERIES E ÍNDICES DE LA ECONOMÍA PARAGUAYA

 

 

AGRICULTURA PARAGUAY. 1900 - 1932

 

 

RATIOS Y CORRELACIONES ENTRE LAS VARIABLES DE LA ECONOMÍA PARAGUAYA

 

COSTO DE VIDA, 1913:100

 

EXPORTACIONES - FOB BUENOS AIRES 1900 - 1932

 

TASAS DE CAMBIO 1900 - 1940

 

EMISIÓN MONETARIA 1900 - 1940

 

DEUDA EXTERNA - DEUDA TOTAL

 

COSTO DE VIDA Y TASA DE CAMBIO 1900 - 1939

 

DEUDA INTERNA - PARAGUAY - 1900 - 1940

 

COMERCIO EXTERIOR PARAGUAY 1900 - 1930

 

 

 

BALANZA COMERCIAL - PARAGUAY - 1900 - 1940

 

PRESUPUESTO PÚBLICO 1900 - 1935

 

 

EMISIÓN Y CAMBIO 1900 - 1940

 

EXPORTACIONES - VALOR MERCADO - PARAGUAY 1900 - 1940

 

 

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