INFAME CONDICIÓN
DEMOCRACIA - POBREZA - CORRUPCIÓN
PARAGUAY
por DANIEL MENDONCA
Centro de Publicaciones de la Universidad Católica (CEPUC)
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Asunción-Paraguay,
octubre 2002 (109 páginas)
INDICE
AGRADECIMIENTOS.
A MANERA DE PRÓLOGO
1. INTRODUCCIÓN
2. DEMOCRACIA
El proceso de transición
La consolidación de la democracia
La autopercepción
La ausencia de crisis
El manejo de las crisis
Los fundamentos de la democracia
El destino de todos
3. POBREZA
La estimación de la pobreza
La línea de pobreza
Las necesidades básicas insatisfechas
El desarrollo humano
Pobreza y desigualdad
La intervención del Estado
Estado, sociedad y bienestar
El desafío
4. CORRUPCIÓN
El movimiento anticorrupción
Una definición de "corrupción"
La situación paraguaya
Un estado de corrupción sistémica
Organizaciones y sujetos
Acción y reacción
Las consecuencias del mal
Realismo e imaginación
5. CONCLUSIÓN
ANEXO INFORMATIVO
BIBLIOGRAFÍA
A MANERA DE PRÓLOGO
Desde una perspectiva teórica, democracia, pobreza y corrupción conforman una tríada de conceptos interrelacionados de una manera mucho más intrincada de lo que a primera vista se podría afirmar. Desde una perspectiva histórica, constituyen tres temas claves del desarrollo político y social de la mayoría de los países de América Latina y absolutamente indispensables para la agenda actual del Paraguay1. La propuesta del texto que nos presenta Daniel Mendonça consiste precisamente en invitar al debate sobre estos temas a través de un ejercicio de sistematización de la información necesaria para el intercambio constructivo de ideas y opiniones.
En términos generales, una democracia puede ser definida como aquel sistema político que básicamente permite que una amplia gama de intereses (pluralismo) puedan ser representados y efectivamente incorporados en la toma de decisiones (participación). En tanto supone la instauración de mecanismos representativos de participación popular dirigidos a influenciar la acción estatal, un sistema político democrático ejerce un efecto limitante del poder del Estado, previniendo la arbitrariedad y afirmando así el Estado de Derecho. Tomando en cuenta estos supuestos, sería de esperar que la acción estatal en un marco democrático se oriente al bien común y promueva un desarrollo social con niveles cada vez mayores de integración social.
Sin embargo, basta una mirada superficial a la realidad del desarrollo político y social de la mayoría de los países de América Latina para comprobar la coexistencia de sistemas políticos democráticos con fenómenos absolutamente contrarios al desarrollo y a la integración social, tales como (a pobreza, la corrupción y agudas disparidades sociales. Esta realidad ha llevado, en algunos casos, no solamente a cuestionar el desempeño de gobiernos elegidos democráticamente, sino a poner en duda la idoneidad de la democracia como sistema político capaz de abordar eficientemente los problemas del desarrollo social y económico2.
Debido a que los riesgos de la deslegitimación de la democracia puede acarrear (inestabilidad política, retornos autoritarios, desafección política, etc.), conviene tener presente la diferenciación entre las condiciones normativas ideales de la democracia como sistema político - es decir, pluralismo de intereses políticos y sociales, instituciones fuertes de representación efectiva, participación amplia - y el desempeño concreto de los Estados en un contexto histórico dado. Ello significa que no es correcto atribuir al sistema político democrático como tal, los resultados del desempeño de un Estado en particular, por ejemplo, en cuanto a déficits sociales, políticos y económicos; más aún en contextos en los que existen condiciones que no permiten el funcionamiento óptimo de las instituciones democráticas.
Veamos concretamente cuáles son algunas de las condiciones adversas a la democracia presentes en el contexto de la mayoría de los países latinoamericanos: desarrollo político escaso con instituciones débiles que no facilitan un proceso ordenado y eficiente de toma de decisiones, ni menos aún posibilitan dirimir conflictos de manera institucional; actores políticos orientados preferentemente por intereses particulares y no por los intereses colectivos a los cuales se suponen representan; desigualdad de oportunidades de participación y presencia en el espacio público originado, entre otras cosas, por desigualdades sociales estructurales.
En esas condiciones, resulta difícil alcanzar acuerdos que permitan la gobernabilidad democrática, entendida como la posibilidad real de una gestión de gobierno eficiente, es decir, que resuelve los problemas prioritarios de una sociedad, y legítima, es decir, originada en una agenda consensuada de manera representativa y participativa.
Frente a una situación de ingobernabilidad, el sistema político se concentra desproporcionadamente en administrar los conflictos que crecientemente ponen en cuestión a las propias instituciones; no invierte, por tanto, recursos y esfuerzos en una gestión eficiente de políticas económicas y sociales centradas en las personas. En última instancia, el resultado es ya conocido: más pobreza, disparidades sociales agudizadas y mayor exclusión social.
¿Cómo se combina este escenario con el cada vez más actual fenómeno de la corrupción? Cuando la fragilidad de las instituciones define una línea muy débil entre el interés y la ganancia personal, por un lado, y los recursos públicos, por el otro; cuando por tanto el enriquecimiento del que accede al poder es percibido como inevitable y normal, la corrupción adquiere estatura de flagelo de las instituciones. Si a ello se agrega una ciudadanía que no ejerce funciones de contralor de la gestión pública porque de hecho las oportunidades de participación son limitadas y los mecanismos de representación están vaciados de significado real, se diluye la obligación de rendir cuentas (accountability) y la impunidad se convierte en norma.
Más aún, la degradación institucional que supone la corrupción tiene también efectos económicos y sociales provenientes de la desviación de recursos indispensables para el desarrollo social. Esto significa nuevamente: más pobreza, más exclusión, menores oportunidades de inversiones productivas.
Por tanto, una conclusión ineludible es la siguiente: no es la democracia, sino la falta de ella el contexto propicio para la pobreza, la desigualdad, la impunidad y la corrupción. El funcionamiento eficiente de las instituciones del sistema democrático es condición indispensable para el desarrollo económico y social. A su vez, una gestión eficiente de los temas sociales y económicos más urgentes contribuye a fortalecer la institucionalidad y por tanto a la consolidación democrática.
El significado de las instituciones democráticas para la solución de los problemas sociales y del desarrollo es cada vez más evidente. Los modelos de resolución de conflictos político-institucionales y de alcanzar consensos estratégicos resultan de importancia decisiva para los policy-outcomes. Las diferencias en los contenidos y efectividad de las políticas sociales y económicas -según consignan investigaciones en los países industrializados- se explican sobre todo a través de diferentes arreglos político-institucionales. En el ámbito del desarrollo social, la institucionalidad ha jugado un papel preponderante para determinar el éxito o el fracaso de experiencias en política social3.
En efecto, la utilización de técnicas inadecuadas de gestión, facilitan el uso ineficiente y arbitrario de recursos con fines ajenos a la lógica de los servicios y programas, trayendo como consecuencia el reforzamiento de dos males fundamental unción pública. Ello supondría un mejor uso de los recursos públicos, mediante cambios en el diseño, organización y gestión de servicios y procedimientos, así como en la profesionalización de la función pública.
La incorporación de mecanismos permanentes de evaluación y monitoreo, así como de la participación efectiva de la ciudadanía como mecanismo de contralor de las acciones, contribuye además a la transparencia en la gestión.
Todo lo anterior presupone por cierto una estrategia continua y a largo plazo que abandone el concepto de "política de gobierno" para aspirar a convertirse en "política de Estado". Los fundamentos necesarios para lograr una continuidad tal en la gestión política se encuentran, sin duda, en el funcionamiento eficiente de las instituciones del sistema democrático.
Para una sociedad con escaso desarrollo institucional democrático como el Paraguay, las implicancias son claras en términos de los desafíos y tareas pendientes. En primer lugar, es necesario fortalecer los espacios institucionales de concertación social y política y alimentar, alianzas estratégicas favorables al desarrollo centrado en las personas. En segundo lugar, es necesario tomar en cuenta la experiencia internacional que indica que la gobernabilidad democrática exitosa se construye en base al consenso sobre acciones programáticas y opciones de política pública, y no sobre complicidades coyunturales vaciadas de contenido substancial. En tercer lugar, una vez acordadas las prioridades de políticas, es indispensable imprimir a la gestión pública eficiencia basada en resultados y transparencia basada en la participación y el control ciudadano.
En cuanto a las prioridades de política, la lucha contra la pobreza y la desigualdad social deberán ocupar el primer plano. Resulta insuficiente encarar la situación solamente con una estrategia de compensación de los costos ocasionados por reformas económicas, es decir, sin atacar causas estructurales, sin vincular las acciones de política económica con sus efectos sociales y sin reconocer la complejidad de factores que intervienen en la generación de la pobreza y la exclusión social.
El superar la pobreza no es objetivo exclusivo de la política social, ya que para ello no bastan programas sociales. Una lucha eficiente contra la pobreza no puede sino entenderse como una tarea integral y de largo alcance que se extiende a todas las áreas de las políticas públicas y, muy especialmente, a la política económica.
Por último, parafraseando a Giovanni Sartori4 -y para retomar el inicio de este texto- es conveniente recordar que el fortalecimiento de las instituciones democráticas en busca de una mayor eficacia y sostenibilidad de la gestión pública deberá preceder a cualquier resultado sustancial (económico, social) que se exija a la democracia.
SUSANA SOTTOLI
1
INTRODUCCIÓN
La más importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción, es decir, a la elaboración de su agenda. La agenda de gobierno es, en lo esencial, el conjunto de problemas y cuestiones que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción o, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido actuar. De modo que la formación de la agenda es el proceso a través del cual determinados problemas y cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política pública.
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en la sociedad. Son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos y que ellos, con independencia del gobierno o en comunicación con él, consideran asuntos generales de estado y, en consecuencia, asuntos de gobierno. La política pública emerge, entonces, como una tarea colectiva que incorpora conjuntamente la iniciativa social y la gubernamental. Desde luego, un sistema democrático se sustenta en cinco condiciones básicas: participación efectiva, igualdad de voto, comprensión ilustrada, control de la agenda e inclusión de adultos1. El mecanismo opera, básicamente, como sigue: (1) antes de adoptar una decisión política, los miembros del grupo deben tener oportunidades iguales y efectivas para hacer que sus puntos de vista sean conocidos por los otros miembros, (2) llegado el momento en que la decisión sea adoptada, los miembros del grupo debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contar por igual, (3) dentro de límites razonables en lo relativo al tiempo, los miembros del grupo debe tener oportunidad igual y efectiva para instruirse sobre las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles, (4) los miembros del grupo deben tener la oportunidad de decidir cómo y qué asuntos deben ser incorporados a la agenda política; de esta forma, el proceso democrático exigido por los factores (1) a (3) nunca se cierra: las cuestiones políticas están abiertas a cambios introducidos por sus miembros, si éstos así lo deciden; y (5) los miembros adultos del grupo deben tener los plenos derechos de ciudadanía que están implícitos en los factores precedentes (1) a (4).
Por supuesto, incluir una cuestión en la agenda supone, ante todo, ir dando forma a una definición del problema, de manera que resulte aceptable para el público y tratable para el gobierno. La definición del problema constituye, entonces, un proceso mediante el cual una cuestión es explorada, organizada y cuantificada por los interesados. Por consiguiente, las cuestiones adecuadamente definidas, originales y significativas son las que tienen mayores probabilidades de expandirse al gran público y de involucrarlo y de poner en marcha la maquinaria estatal. Este estudio está orientado, precisamente, por esas directivas y puede leerse como una invitación al debate sobre tres temas que deberían ser prioritarios en la agenda pública: (1) la consolidación de la democracia, (2) la reducción de la pobreza, y (3) la lucha contra la corrupción. Después de haber reflexionado detenidamente sobre cada uno de ellos, llegué a la conclusión de que era necesario filtrar la información disponible en un documento actualizado que los conectara. De modo que mi propósito ha sido escribir un ensayo que combinara cierta claridad expositiva con un análisis riguroso de los temas que hoy interesan a los ciudadanos.
2
DEMOCRACIA
EL PROCESO DE TRANSICIÓN
Pocas horas antes de la medianoche del 2 de febrero de 1989 una fuerte ola democrática golpeó en nuestro país a la dictadura que había nacido en 1954. Una ola democrática es, según Huntington, un conjunto de transiciones de un régimen no democrático a otro democrático, que ocurren en un período determinado y que superan significativamente a las transiciones en dirección opuesta durante ese mismo período2. La última vez que un fenómeno con esas características se produjo en el mundo moderno fue durante los quince años siguientes al fin de la dictadura portuguesa en 1974, afectando aproximadamente a treinta países de Europa, Asia y América Latina. A finales de los años setenta y comienzo de los años ochenta, la ola democrática avanzó decididamente hacia Sudamérica, alcanzando las costas políticas del Brasil en 1974, Ecuador en 1979, Bolivia en 1982, Argentina en 1983, Uruguay en 1984 y Paraguay en 1989. Así, mientras en 1974 ocho de los diez países sudamericanos tenían gobiernos no democráticos, en 1990 nueve de los diez países tenían gobiernos elegidos democráticamente3.
Un proceso de transición política hacia la democracia es, básicamente, el espacio de tiempo que discurre entre la crisis de un régimen autoritario y la instauración de un sistema pluralista. De ese modo, es importante considerar que las principales fases de un proceso de transición son cuatro: (1) la crisis del régimen autoritario, (2) la preparación o pugna por el poder, (3) la instauración de un sistema pluralista o decisión de superación del régimen existente, y (4) la consolidación o persistencia del nuevo sistema4.
En el caso paraguayo5, la caída del régimen stronista no fue producida por una única causa, sino por un conjunto de factores externos e internos que, a lo largo de los años ochenta, afectaron su estabilidad, hasta su derrocamiento en 1989. La instauración del sistema democrático podría fijarse entre 1989 y los primeros años de la década de los noventa o, más exactamente, en 1992, con la promulgación de la Constitución vigente, momento que representa, en mi opinión, la decisión firme de abandonar el sistema autoritario. Desde entonces, el proceso de transición ha dejado inconclusa la fase de consolidación. Mi propósito en este ensayo será, precisamente, analizar y evaluar esa última fase del proceso de transición a la democracia.
LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA6
Durante las décadas pasadas, el concepto de consolidación democrática se volvió uno de los conceptos más usados en política. Sospecho, sin embargo, que su edificación fue cimentada sobre las arenas movedizas de la imprecisión. Originalmente, la idea fue propuesta como concepto "estrecho", adecuado para discurrir sobre el desafío de la estabilización de los regímenes políticos, pero pronto se convirtió en un concepto "amplio", que (legó a comprender toda la gama de problemas políticos que la ola democrática ha venido confrontando. La consecuente falta de claridad del objeto, por cierto, ha sido blanco de críticas recurrentes.
Los ataques más devastadores, no obstante, no han sido dirigidos a la conceptualización como tal, sino a la operacionalización que plantea. Se ha señalado, por ejemplo, que los estudiosos del tema han tendido a examinar y medir los grados de consolidación de manera confusa e inconsistente, mediante categorías de medición no comprobables empíricamente y con indicadores sumamente imprecisos. La controversia indica que la confusión conceptual en torno al término puede ser superada, pero una vez resuelta la cuestión de cómo definir la consolidación democrática, tendremos que abordar el intrincado problema de cómo observarla.
Asumiré en mi análisis la definición canónica de "consolidación", definición según la cual un régimen está consolidado cuando tiene probabilidades de perdurar, o cuando esperamos que prevalezca en el futuro. Esta conceptualización, que asimila consolidación democrática a continuidad esperada de los regímenes, presenta tres rasgos llamativos: en primer lugar, es "negativa", en el sentido de que su objetivo implícito es evitar regresiones autoritarias más que lograr niveles superiores de democracia; en segundo lugar, es "predictiva", en el sentido de que no se refiere a los antecedentes históricos de estabilidad democrática sino a las expectativas presentes de estabilidad política futura; y, en tercer lugar, es "subjetiva", en el sentido de que depende de las expectativas (individuales o grupales) de las elites políticas y los ciudadanos.
La conceptualización precedente plantea, desde luego, grandes dificultades de tipo operativo. El problema principal proviene del status subjetivo de las expectativas, pues éstas no representan datos empíricos que podamos percibir, sino juicios que se proponen sobre la base de cierta evidencia empírica. La consolidación de los regímenes no es, así, un estado de cosas sino una percepción acerca de un estado de cosas. De este modo, establecer grados de consolidación democrática no es asunto de observación pura, sino de razonamiento predictivo.
En lo sucesivo, quiero referirme a las diferentes formas adoptadas para evaluar la consolidación democrática, y pretendo hacerlo acudiendo a la conocida metáfora médica de la salud y la enfermedad democráticas. Desde ese punto de vista, es posible distinguir cuatro enfoques diferentes: (1) el enfoque de la autopercepción, que apela a las visiones subjetivas de ciudadanos y políticos; (2) el enfoque de los síntomas, que basa su confianza en el futuro de la democracia sobre la ausencia de crisis; 3) el enfoque de la prueba, que alude al manejo exitoso de las crisis producidas; y (4) el enfoque de la prevención, que apela a la presencia de fundamentos estructurales sólidos para el soporte y mantenimiento del sistema.
Consideramos cada uno de estos enfoques aplicándolos al proceso de consolidación de la democracia paraguaya. La autopercepción Las preguntas de rigor que un médico formula a su paciente son de autopercepción, preguntas vinculadas, por lo común, con el estado general, molestias o dolores detectados por el propio paciente. El autoconocimiento del paciente es un buen principio para el examen, aunque el médico tienda a desestimar muchas veces las expectativas del paciente. En el ámbito de las instituciones sociales, en cambio, debemos dar un lugar prominente a las expectativas subjetivas de los actores, al punto que las instituciones llegan a definirse por referencia a las expectativas entrelazadas y reforzantes de sus miembros. Ciertos análisis de la consolidación democrática adoptan una perspectiva similar cuando la definen sobre la base de las percepciones de los actores. Así es como se sostiene que la consolidación de un régimen se afianza cuando los principales actores políticos y el público esperan que el arreglo democrático prevalezca en el futuro previsible.
Desde este punto de vista, de acuerdo con los últimos estudios difundidos por el Instituto Internacional de Gobernabilidad, la situación de la democracia en Paraguay es la siguiente: sólo el 7% se siente muy satisfecho con el funcionamiento actual de la democracia y el 15% se siente satisfecho con ella; el 59% se siente no muy satisfecho y el 19% se siente nada satisfecho con el sistema, lo cual supone que el 78% se siente, en general, insatisfecho con la democracia. En concordancia, sólo el 59% considera preferible la democracia a cualquier otro sistema de gobierno, mientras que un alarmante 39% considera preferible un gobierno autoritario o es indiferente al tipo de gobierno (estas cifras, por cierto, han ido en descenso permanente de año en año en esta última etapa de la transición). Finalmente, el 66% de los ciudadanos estaría dispuesto a defender el sistema democrático si éste se viera amenazado, mientras que el 23% no lo haría en circunstancia alguna, restando un 12% que no sabe o no contesta7.
La última evaluación nacional de la empresa First refleja una situación todavía más alarmante: sólo el 35% considera preferible la democracia a cualquier otra forma de gobierno, el 34% considera que, en ciertas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático, y el 29% confiesa una absoluta indiferencia ante el régimen de gobierno. La percepción de los organismos especializados no difiere mucho de la anterior. De acuerdo con la publicación anual de la organización independiente Freedom House, respecto de la clasificación de los países dentro de una escala graduada que va de los más democráticos a los menos democráticos, Paraguay aparece ubicado en la actualidad en la franja media correspondiente a los países parcialmente democráticos. Dicha posición, por cierto, ha permanecido absolutamente invariable en la década de 1990/2000, la década de la transición. En cuanto a la calificación de los derechos políticos y las libertades civiles que asigna dicha institución a cada país, Paraguay puntúa, en una escala de 1 a 7, 4 en derechos políticos y 3 en libertades civiles. Tales calificaciones también han permanecido prácticamente inalteradas en la década 1990/ 2000 y han variado mínimamente respecto de la década anterior, 1979/1989, la década previa al inicio de la transición8. En general, pues, la década de la transición no ha mostrado progresos significativos, ni siquiera respecto de la década anterior a su inicio.
LA AUSENCIA DE CRISIS
Pero el procedimiento normal del médico para diagnosticar la condición del paciente consiste en ver signos de problemas, es decir, los síntomas que indicarían la presencia de alguna enfermedad o amenazas potenciales para su salud futura. Por analogía, los estudiosos que tratan de diagnosticar las expectativas de vida de las nuevas democracias realizan a menudo un procedimiento similar: examinan la superficie de la política en busca de signos de enfermedad democrática. Si encuentran amenazas visibles, se abstendrán de extender el certificado de consolidación. Pero si no hallan tales amenazas, se sentirán confiados para diagnosticar un alto grado de consolidación política.
La cuestión pasa a ser, entonces, determinar cuáles son los síntomas básicos de problemas democráticos. En un nivel general, la respuesta es directa: se observarán rasgos de conducta antidemocrática. Si los actores políticos presentan "virus antidemocráticos", la democracia estará en problemas. Por el contrario, si los actores relevantes se apegan a las reglas básicas de "higiene democrática", la democracia aparecerá saludable. Desde este punto de vista, quedan igualadas la consolidación democrática y la ausencia de conductas antidemocráticas.
Un breve catálogo de conductas antidemocráticas incluiría, por cierto, las siguientes categorías básicas: el recurso a la violencia, el rechazo de las elecciones y la transgresión de normas por la autoridad. La competencia política dentro de una estructura democrática implica, desde luego, la renuncia incondicional a la violencia y, por consiguiente, el asesinato de adversarios políticos, los intentos violentos de derrocar a las autoridades constituidas, la intimidación de votantes y candidatos, los disturbios y la destrucción de la propiedad, indican que la prohibición democrática del uso de la fuerza no se encuentra firmemente consolidada entre los actores relevantes. Por otro lado, en una democracia representativa, la aceptación de las reglas establecidas supone inequívocamente la aceptación de las instituciones centrales del régimen, a saber: elecciones competitivas, libres y justas. Consiguientemente, si los agentes políticos rehusan participar en elecciones democráticas, niegan activamente el derecho de otros a participar, tratan de manipular las elecciones a través del fraude y la intimidación, promueven protestas extra institucionales contra los resultados, claramente la democracia no habrá llegado a ser el juego a jugar. Finalmente, es un lugar común afirmar que la democracia supone el estado de derecho por encima del gobierno de los particulares y, en consecuencia, los funcionarios públicos en un régimen democrático deben renunciar incondicionalmente al hábito de colocarse por encima de la ley La alarma democrática debería sonar cuando los funcionarios públicos empiezan por ignorar las prescripciones legales de su cargo, cuando eluden los procedimientos establecidos de solución de conflictos o cuando no asumen las responsabilidades inherentes a la función que desempeñan. Este catálogo de violaciones a las normas democráticas es, desde luego, apenas una sintomatología mínima y se refiere sólo a la conducta explícita, sin prejuzgar sobre las actitudes democráticas ni sobre las declaraciones públicas de lealtad democrática, que pueden ser insinceras.
Los acontecimientos de Marzo de 1999, por cierto, representan, desde este ángulo, un conjunto elocuente de síntomas típicos de graves problemas democráticos: el asesinato político, el recurso a la violencia como mecanismo de confrontación política, el conflicto extra institucional entre órganos de gobierno y la violación de reglas básicas del Estado de Derecho constituyen algunas de las señales más obvias y recientes de alarma democrática en nuestro país9.
EL MANEJO DE LAS CRISIS
Claramente, pues, la buena salud no sólo es asunto de lucir bien (o de sentirse bien) bajo las condiciones normales de la rutina cotidiana. Quiere decir también resistir condiciones extraordinarias de crisis y adversidad. Desde luego, podemos aplicar una lógica similar a la observación de la estabilidad democrática. Un régimen que sobrevive bajo condiciones favorables difícilmente puede considerarse consolidado si puede derrumbarse al primer ventarrón. En lugar de considerar la aparente normalidad democrática en condiciones favorables, debemos averiguar, pues, si el régimen es capaz de superar auténticas situaciones críticas. Así, el enfoque de la prueba (nuestro tercer enfoque) evalúa el desempeño de los regímenes bajo condiciones adversas.
Las crisis de los regímenes introducen momentos dramáticos de incertidumbre en la vida democrática. Cuando una democracia novata entra en crisis severas, pueden preverse tres resultados posibles: el colapso, el deslizamiento hacia un patrón de crisis recurrentes y la superación satisfactoria del estado de amenaza. En esta tercera posibilidad, los actores democráticos se las arreglan para sortear exitosamente la crisis y establecer un sólido precedente de flexibilidad política. Desde esta perspectiva, las crisis pueden cumplir una función vital para la consolidación democrática, pues ellas movilizan y obligan a los actores a tomar partido y a asumir riesgos en defensa del sistema. En el proceso pueden revelarse las auténticas preferencias de los actores, su verdadera identidad y las genuinas relaciones de poder entre los demócratas y los autoritarios.
Desde luego, la consolidación de la democracia a través - de pruebas no procede de manera suave y gradual. Las crisis de los regímenes, por definición, provocan drásticas caídas de la confianza en la sustentabilidad de la democracia. Pero si los actores se la arreglan para salir de los problemas como victoriosos indiscutibles y transforman la amenaza antidemocrática en fortaleza política, las crisis bien pueden servir como eventos que provocan o revelan la consolidación de la democracia.
Nuestra transición, por cierto, ha estado cargada de crisis militares y conflictos institucionales. Los levantamientos de Abril de 1996 y Mayo de 2000, son prueba de que el peligro de un levantamiento militar no ha sido superado. Las crisis constitucionales acerca de las condiciones para la conmutación de penas por el Poder Ejecutivo, la forma de sucesión presidencial ante la situación de doble acefalía y el plazo para la inamovilidad de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y demás miembros del Poder Judicial, son algunos pocos ejemplos de conflictos generados en un pasado reciente entre poderes del Estado o por decisiones suyas. Todo ello hace suponer que nuestra transición podría seguir un patrón de crisis recurrentes, no siempre resueltas con prolijidad.
Los fundamentos de la democracia Por todo esto, a diferencia de la medicina curativa, que busca eliminar los signos más problemáticos de la enfermedad, la medicina preventiva se propone poner bajo control los factores patológicos más críticos. Como es sabido, hay enfermedades que no presentan ningún síntoma visible sino hasta que es demasiado tarde. Si traducimos esta metáfora médica al lenguaje de la consolidación democrática, sería dable esperar la supervivencia de un régimen democrático cuando descansa sobre bases estructurales sólidas. Más allá de las discrepancias de matices, la literatura especializada ha identificado al menos tres aspectos relevantes para la consolidación democrática: el aspecto socioeconómico, el aspecto cultural y el aspecto institucional. Considerémoslos mínimamente.
Los teóricos coinciden en señalar que el nivel de desarrollo económico tiene un fuerte efecto sobre las probabilidades de supervivencia de la democracia. El dictum básico a este respecto es el siguiente: mientras más sanas sean económicamente las naciones, mayores probabilidades tendrán de sostener el régimen democrático. La discusión actual sugiere, incluso, que los niveles de desarrolla económico se traducen en condiciones decisivas para el establecimiento y la consolidación de la democracia.
Desde ese punto de vista, la situación paraguaya no parece alentadora: según los datos disponibles, existen en Paraguay 1.900.000 personas que viven por debajo de la línea de pobreza, las cuales representan más del 30% de la población total del país. De ese total, 17,3% son pobres extremos, cifra equivalente a más de 900.000 personas cuyos ingresos no alcanzan a cubrir las necesidades básicas diarias. El comportamiento del PIB real per cápita durante la primera década de la transición (períodos 89/93 y 94/97) ha rondado los 1.600 dólares10, lo que nos ubica en una complicada zona de riesgo democrático, puesto que, según las estimaciones disponibles, las democracias con un ingreso per cápita cercano o inferior a 1.000 dólares anuales son frágiles o extremadamente frágiles.
Dos de las calificadoras de riesgo más prestigiosas del mundo, Standard & Poor's y Moody's, tienen calificado a Paraguay con calificación "B", con lo cual es considerado un país de alto riesgo para la inversión y, por lo tanto, no recomendable. Entre las razones de tan baja calificación cuentan, de acuerdo con las firmas mencionadas, la parálisis política del gobierno, el estancamiento del proceso de reforma del Estado, el debilitamiento de la moneda y la pérdida de reservas internaciones. Se menciona, además, con peso significativo, la debilidad institucional del gobierno para administrar eficientemente el presupuesto público y para controlar la deuda pública y la reforma fiscal. En la actualidad, ambas empresas mantienen bajo observación al país, con perspectivas aun más negativas respecto del futuro de la democracia11.
Por otro lado, se estima que la legitimidad democrática, el apoyo genuino a la democracia por elites y ciudadanos, constituye el elemento más importante de la consolidación democrática. Existe considerable evidencia empírica de que las preferencias de los actores políticos importan para la supervivencia de los regímenes. Los teóricos consideran que las democracias basadas en un consenso popular tienen mayores probabilidades de consolidarse y sobrevivir, y ello en virtud de una regla elemental: cuanto más democrático sea el sistema, mayor será el apoyo de los ciudadanos para preservarlo. De este modo, las democracias se consolidan en la medida en que superan sus limitaciones socioeconómicas y su atraso cultural. Por fortuna, sin embargo, ni la historia cultural ni la economía de una nación determinan plenamente el compromiso popular con la democracia.
De acuerdo con el estudio elaborado con relación al Paraguay por Seligson en 1996, cuando los factores tolerancia y apoyo al sistema político son combinados en un modelo general para predecir la estabilidad de la democracia, resulta que tan solo aproximada-mente un cuarto de los paraguayos presenta tanto un elevado apoyo al sistema como alta tolerancia respecto de las libertades individuales. Esto supone, observa Seligson, que la población paraguaya se encuentra dividida en su apoyo a las reglas básicas de la democracia, con aproximadamente la misma cantidad de ciudadanos expresando valores que conducirían a un quiebre de la democracia, que aquellos que llevarían al apoyo de la misma. Los resultados reflejan, advierte Seligson, una sociedad paraguaya llamativamente fragmentada con relación al apoyo al sistema democrático y la ausencia de un consenso nacional con respecto a los valores democráticos. Un indicador adicional de la fragilidad de la democracia paraguaya radica en que una inquietante minoría apoyaría un golpe de estado bajo determinadas circunstancias12.
Estudios más recientes de la institución Latino-barómetro advierten que el apoyo a la democracia en América Latina, en general, registra una caída sin precedentes, asociada, en gran parte, con el impacto de la crisis económica internacional. Los últimos datos obtenidos muestran, entre otras cosas, que Paraguay es uno de los países en donde menor apoyo tiene la democracia, fijando la estimación apenas en un 22% de la población. El 51 % de los encuestados opina que el desarrollo económico es más importante que la democracia y sólo el 25% valora más el sistema político que la situación económica. Estos datos indican que, los ciudadanos juzgan a la democracia, en gran medida, de acuerdo con el desempeño económico del país. Mientras estas cifras se mantengan, cabrá presumir que la democracia paraguaya seguirá siendo inestable y que sufrirá permanentes altibajos13.
En otro orden, los teóricos de la consolidación democrática tienden a aplicar la idea de la relativa imparcialidad institucional que caracterizó a los primeros estudios sobre la transición. Se sugiere que la clave para institucionalizar las elecciones competitivas de manera segura radica en el área de la justicia electoral. Si los demócratas se las arreglan para poner la institución electoral a salvo de la manipulación antidemocrática, debemos considerar que las elecciones se han institucionalizado y que, de ese modo, la democracia tendrá mayores probabilidades de perdurar. Si la organización y el juzgamiento de las elecciones se encuentran en manos confiables, los actores antidemocráticos carecerán de capacidad de posponer o falsear los resultados electorales, incluso si pretendiera subvertir el proceso electoral. En suma, lo que cuenta para la consolidación democrática no es tanto que los actores sean o no democráticos, sino que las instituciones les impidan actuar antidemocráticamente.
Por fortuna, en un contexto de fuerte escepticismo social respecto del funcionamiento de las instituciones republicanas, la Justicia Electoral aparece en la actualidad con un alto índice de credibilidad ciudadana, según los estudios disponibles. Mientras la Presidencia de la República, los tribunales ordinarios y el Congreso de la Nación presentan índices muy bajos de confianza, índices de entre 45 y 55% de desconfianza absoluta, la Justicia Electoral muestra un perfil más que aceptable de credibilidad. Ello es debido, en gran medida, a la adecuada organización de los comicios a su cargo y a la limpieza en el juzgamiento de los procesos electorales14. La creación del cuerpo judicial electoral ha sido uno de los grandes aciertos del proceso de consolidación democrática.
EL DESTINO DE TODOS
El futuro de la democracia es, pues, el gran problema que el destino nos depara en este tiempo: Nadie sabe cuál será el desenlace de esta historia, pero algo es seguro: la democracia será puesta a severa prueba en un período de cambios acelerados como el que estamos experimentando. La lucha por la democracia se cumplirá, así, inevitable y simultáneamente, en los campos de la política, la moral, el derecho y la economía, y el combate se realizará cada día en todos esos frentes. Consolidar la democracia será, sin lugar a dudas, la tarea más importante de nuestro tiempo, y todos seremos responsables por su resultado. Y no será sólo nuestra libertad individual la que estará en disputa, sino también el sueño de una sociedad más feliz, más digna y más justa. Y la pérdida de ese noble sueño será consecuencia exclusiva de nuestra propia decisión.
3
POBREZA
LA ESTIMACIÓN DE LA POBREZA
La estimación de la pobreza es un tema que ha recibido enorme atención en las últimas décadas. Existen numerosos enfoques que pretenden establecer un criterio objetivo para catalogar a un hogar como pobre o no pobre. Esta, desde luego, no es una tarea sencilla, puesto que requiere, en primer lugar, un referente conceptual que defina qué se entiende por "pobreza", y, en segundo lugar, un criterio que permita operacionalizar dicha definición para catalogar a los hogares como pobres o no pobres. Los diversos métodos de medición de la pobreza concebidos reconocen que el fenómeno está asociado a un estado de carencia que se relaciona con lo necesario para el sustento de la vida. Por consiguiente, los métodos empiezan por definir cuáles son las necesidades de las personas, asumiendo que la carencia de las mismas constituye un estado de pobreza, para, posteriormente, pasar a catalogar a la población como pobre o no pobre15. Los métodos tradicionales que han sido utilizados en América Latina para medir la pobreza son el método de la Línea de pobreza y el de las Necesidades Básicas
Insatisfechas. Ambos métodos responden a dos conceptualizaciones diferentes de la pobreza y no constituyen, en realidad, formas alternativas de medir la misma cosa, sino que representan, en rigor, dos concepciones distintas de la pobreza16. Consideremos los resultados obtenidos en nuestro país por la aplicación de ambos métodos.
LA LÍNEA DE POBREZA
Los sociólogos han abordado el concepto de pobreza desde dos perspectivas distintas: la pobreza relativa y la pobreza absoluta. La pobreza relativa se refiere a la privación de recursos que experimentan algunas personas con relación al resto de la sociedad. Entendida en términos relativos, la pobreza es universal e inevitable, pues incluso en las sociedades más ricas siempre hay un sector de la población que, con respecto al resto, tiene muchos menos recursos. Podemos medir la pobreza relativa teniendo en cuenta lo que en esa sociedad se entiende que es un nivel de vida digno, y contando el número de hogares que no tienen ese nivel de vida. La pobreza absoluta, en cambio, se refiere a una privación tal de recursos que pone en peligro la misma supervivencia de las personas. Para medir la pobreza absoluta debemos tener en cuenta la satisfacción de las necesidades nutritivas o de otro tipo que son mínimas para continuar viviendo17.
En nuestro país, el informe más reciente sobre la pobreza absoluta corresponde al estudio realizado por la DGEEC en el año 200018. En el documento se describen las labores realizadas para determinar la canasta básica de alimentos y las líneas de pobreza utilizando la Encuesta Integrada de Hogares (EIH) de 1997/8. Estas labores se agruparon en los siguientes aspectos: requerimientos de nutrientes de la población, gasto familiar en consumo, equivalencias de nutrientes de los alimentos y patrón de consumo alimentario.
De acuerdo con el estudio, una canasta básica de alimentos puede definirse como el conjunto de productos que cubren las necesidades nutricionales mínimas de la población. El valor de esta canasta muestra el costo de satisfacción de las necesidades esenciales y, en consecuencia, sirve para determinar las líneas de pobreza. Su composición, además de cubrir dichas necesidades, debe reflejar las preferencias alimenticias predominantes en el país, en concordancia con la oferta de alimentos y precios relativos vigentes. Estas preferencias generalmente son tomadas de una «población de referencia», la cual debe determinarse de modo tal que su consumo de alimentos implique por lo menos la ingesta de nutrientes recomendados para la supervivencia humana.
Los resultados más importantes del estudio son los siguientes: (1) El requerimiento mínimo de nutrientes de la población es 2.194 kilocalorías y 58,4 gramos de proteínas per cápita diario, (2) El gasto mensual de un hogar en consumo es en promedio 1.337.385 Guaraníes (de febrero de 1998), siendo 2,1 veces mayor en el área urbana que en la rural (1.781.182 y 784.922 Guaraníes, respectivamente), (3) En promedio una familia destina el 40,0 % del total de sus gastos a Alimentos, siendo el 34,8 en el área urbana y 54,2 % en la rural, (4) El habitante paraguayo ingiere por consumo de alimentos un promedio de 3046 kilocalorías y 112 gramos de proteínas por día, (5) El costo mensual por persona de una Canasta Básica de Consumo de Alimentos es 68.563 Guaraníes (de febrero de 1998) y el de una Canasta Básica de Consumo Total 126.593 Guaraníes, (6) El 32 % de la población paraguaya se encuentra en condiciones de pobreza, si se tiene en consideración sus ingresos.
El método de medición de la línea de la pobreza empleado clasifica a la población en tres categorías: (1) «pobres extremos» quienes tienen ingresos o consumos por debajo del valor de la línea de pobreza extrema (valor per cápita mensual de la Canasta Básica de Consumo de Alimentos), (2) «pobres no extremos» quienes tienen ingresos o consumos por arriba de la línea de pobreza extrema, pero por debajo de la línea total (valor per cápita mensual de la Canasta Básica de Consumo Total), y (3) «no pobres» quienes tienen ingresos o consumos por arriba de la línea de pobreza total. Teniendo en consideración lo anterior, y utilizando los estimados del consumo per cápita mensual, el ingreso familiar per cápita mensual y las líneas de pobreza fijadas, se obtuvieron los resultados que se muestran en la tabla siguiente.
Como puede apreciarse, el total de pobres está estimado en el 32,1% de la población del país, porcentaje del cual el 17,8% representa a la población en situación de pobreza extrema y el 14,8% a la población en situación de pobreza no extrema. Las diferencias entre el sector urbano y el sector rural, por cierto, son significativas respecto de la pobreza extrema (7,3 y 28,9%, respectivamente)19
LAS NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS
En un importante estudio de la DGEEC se compara las variables de Necesidades Básicas Insatisfechas calculadas sobre la base del Censo de Población y Viviendas 1992 y la Encuesta Integrada de Hogares 1997/820. El ámbito geográfico analizado comprende el total país, país urbano y país rural. Los indicadores escogidos reflejan los aspectos más resaltantes de las condiciones de vida de cada hogar y logran cubrir, en gran parte, el espectro de las necesidades que se pueden considerar como básicas, configurando en su conjunto un panorama de la pobreza estructural.
Las Necesidades Básicas se definen como el conjunto de requerimientos de índole físico, psíquico o cultural, cuya satisfacción es condición necesaria para el funcionamiento de los seres humanos en una sociedad determinada. En cada grupo de Necesidades Básicas (NBI) pueden reconocerse niveles mínimos de satisfacción, debajo de las cuales surgen graves dificultades para el funcionamiento y desarrollo de la vida humana en sociedad. En este sentido, la información utilizada se basa en la selección de cuatro indicadores que miden la insatisfacción de otras tantas necesidades básicas: (1) Calidad de la vivienda, (2) Infraestructura sanitaria, (3) Acceso a la educación, y (4) Capacidad de subsistencia.
Este juego de cuatro indicadores está construido como una serie de «filtros» por los que pasa cada una de las unidades trabajadas, los hogares. Si el hogar no atraviesa uno de los indicadores, es considerado como unidad con esa Necesidad Básica Insatisfecha. Cada indicador distribuye así los hogares en dos grupos: los que satisfacen y los que no satisfacen los requerimientos mínimos de la necesidad respectiva. El siguiente es un resumen de los resultados del estudio.
Según el Censo Nacional de Población y Viviendas de 1992, existían en el país 863.990 hogares en viviendas particulares, en las que habitaban 4.111.991 personas. Del total de hogares, 554.520 tenían al menos una necesidad básica insatisfecha, volumen que representaba el 64,2%. Los resultados de la Encuesta Integrada de Hogares de 1997/8, por su lado, arrojan un total de 1.141.682 hogares, donde habitan 5.405.474 personas. Del total de hogares, 564.254 tienen al menos una necesidad básica insatisfecha lo que representa el 49,4%. Esto implica que el porcentaje de hogares con al menos una NBI se redujo en 15 puntos porcentuales en un lapso de 6 años.
La intensidad de carencias en los hogares se puede determinar de acuerdo con la cantidad de Necesidades Básicas Insatisfechas con que cuentan (una, dos, tres o cuatro). Al analizar la distribución de la cantidad de Necesidades Básicas Insatisfechas por hogar, a nivel nacional, vemos que el 50,6% de los hogares paraguayos no exhibe ninguna NBI, 29,7% tiene una NBI, 14,1% muestra dos NBI, el 4,6% exhibe tres NBI y tan sólo el 0,9% de los hogares presentan cuatro NBI. El total de hogares con una NBI es de 339.376 y el total de hogares afectados por cuatro NBI es de 10.651.
En función de cada uno de los indicadores, los resultados principales son los siguientes: (1) Calidad de vivienda: a nivel nacional, el indicador que mide las carencias de los hogares en cuanto a la calidad de la vivienda ha descendido de 35,4% en 1992 a 23,9% en 1997/8; (2) Infraestructura sanitaria: la reducción más notoria en el período 1992-1997/8 se dio en el porcentaje de hogares con esta NBI, pasando de 34,8% en 1992 a 19,9% en 1997/8; (3) Acceso a la educación: de acuerdo con la encuesta de 1997/8, (a quinta parte del total de hogares del país presenta carencias con relación a este indicador, incluso considerando la evolución favorable en el período señalado, en el que se produjo un descenso de 22,9% en 1992 a 20,9% en 1997/8; para 1997/8, la proporción de hogares afectados con esta NBI en el área rural (29,9%) duplicaba al área urbana (14,1 %); (4) Capacidad de subsistencia: este último indicador, comparado con los anteriores, es el que menos afecta a los hogares del país; según la encuesta de 1997/8, el 10,9% de los hogares paraguayos presenta esta NBI; asimismo, existen diferencias significativas entre áreas urbanas y rurales, donde se registran porcentajes de 8,5% y 14,1 %, respectivamente.
En términos generales, pues, se podría afirmar que el nivel de pobreza estructural del Paraguay descendió en el período 1992-1997/98, si consideramos como indicador el porcentaje de hogares con al menos una NBI. Sin embargo, al observar el comportamiento de los datos a nivel de los ámbitos geográficos considerados, se distingue una gran heterogeneidad y los niveles de carencias de los hogares, expresados a través de los cuatro indicadores, adoptan comportamientos diferenciados según área urbana o rural, en desmedro de esta última.
EL DESARROLLO HUMANO
Los métodos de medición antes considerados, si bien son herramientas importantes para la identificación y cuantificación de los hogares pobres, han demostrado tener limitaciones conceptuales y metodológicas que provocan un abordaje parcial y fragmentado del fenómeno de la pobreza. En consecuencia, con el propósito de superar algunas de esas limitaciones, se han desarrollado ciertas medidas alternativas que han contribuido a enriquecer el análisis de la pobreza21. Una de ellas es el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas.
A partir de 1990, en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se calcula y publica el IDH, cuyo propósito primordial es evaluar la situación del desarrollo humano en todo el mundo y proporcionar cada año un análisis crítico sobre ese tema. El informe combina los análisis temáticos de políticas con datos detallados por países acerca del bienestar de los seres humanos, y no meramente de las tendencias económicas. En rigor, el IDH está compuesto por cuatro indicadores, tres indicadores sociales y uno económico: (1) (a esperanza de vida al nacer, (2) la alfabetización de adultos, (3) la matriculación educativa y (4) el PIB per cápita.
El IDH asume valores entre 0 y 1, donde el valor 0 está asociado con el menor desarrollo humano y el valor 1 con el mayor desarrollo humano. Sin embargo, hay valores intermedios que permiten la clasificación de los países según grados de desarrollo. Así, se clasifican todos los países en tres grupos, atendiendo al nivel de desarrollo humano: desarrollo humano alto (DHA), con valores de IDH de 0,800 y superiores, desarrollo humano mediano (DHM), con valores de 0,500 a 0,799, y desarrollo humano bajo (DHB), con valores inferiores a 0,500.
El siguiente cuadro muestra el rango, la clasificación y el IDH de los países latinoamericanos, según el informe del año 2002:
El informe ubica a Paraguay en el grupo de los países con desarrollo humano mediano, con un valor de IDH de 0,740, lo que representa el rango 90 sobre 173 países. Cabe destacar que Paraguay ocupa la última posición en desarrollo humano entre los países del Mercosur y su índice es inferior al promedio latinoamericano, estimado en 0,767, lo que implica una situación de menor desarrollo relativo en la región.
El informe también incluye las tendencias de largo plazo del IDH, específicamente a partir de 1975, con estimaciones para cada 5 años. La evolución de Paraguay ha sido la siguiente: en 1975, el IDH paraguayo fue de 0,665, en 1980 de 0,699, en 1985 de 0,705, en 1990 de 0,717, en 1995 de 0,735 y en 2000 de 0,740. De modo que los datos revelan que Paraguay ha mostrado importantes progresos en materia de desarrollo humano a partir de 1975, así como un estancamiento significativo en la última década. Es importante señalar, además, que el progreso de los últimos años ha sido más lento en Paraguay que en el resto de los países del entorno.
POBREZA Y DESIGUALDAD
La estrecha relación entre los conceptos de pobreza y desigualdad se vislumbra al examinar la situación actual de la mayoría de los países de América Latina, en donde coexisten importantes niveles de pobreza con estructuras distributivas altamente inequitativas y en donde una medida que afectara sustancialmente la distribución del ingreso, conllevando a una transferencia de ingresos de los más ricos a los más pobres, tendría efectos significativos sobre el nivel de pobreza del país22.
Una manera de medir la desigualdad es dividendo a la población en "deciles" (segmentos del 10% de la población), de conformidad con el nivel de ingreso, y calcular la proporción de ingresó que detenta el 10% más rico de la población con respecto al 10% más pobre. Por ejemplo, en Brasil el 10% más rico detenta el 48% del ingreso total, mientras que el 10% más pobre detenta sólo el 0,7% del total, de modo que el 10% más rico tiene 68,6% veces más ingreso que el 10% más pobre. Algunas otras cifras de países de la región son las siguientes: Chile 35,6 veces, Colombia 41,9 veces, Costa Rica 20,3 veces, Ecuador 19,9 veces, México 32,0 veces y Venezuela 44,0 veces. Es obvio, pues, que existe una distribución del ingreso muy desigual en los países de la muestra23.
Se estima que en sociedades relativamente igualitarias, el decil más rico gana 20 0 30% más que el decil poblacional siguiente y que las diferencias entre deciles no son pronunciadas. En el caso de América Latina, las brechas de ingresos no son tan pronunciadas entre los estratos medios, pero sí entre el decil más rico y el resto de los estratos. Así, en algunos países, los ingresos del décimo decil, correspondiente al decil más rico, son tres veces mayor que los ingresos del noveno decil. En promedio, en todos los países, los ingresos del 10% más rico son 30 veces más altos que los del primer decil, correspondiente al decil más pobre24.
Desde este punto de vista, la situación paraguaya es, a grandes rasgos, la siguiente: a nivel nacional, las familias del primer decil, es decir, el 10% más pobre, tuvieron un ingreso promedio de 182.680 Guaraníes, mientras que para las del décimo decil, el 10% más rico, fue de 7.497.543 Guaraníes, lo que supone que el ingreso de estas últimas fue 41 veces mayor que el de las primeras; por otro lado, el ingreso promedio de las familias del decil más rico del área rural, apenas es igual al de las familias del noveno decil urbano, poniendo en evidencia que las familias más ricas del país residen en áreas urbanas; cuando se considera la participación de los ingresos familiares dentro del ingreso total, puede observarse que, a nivel nacional, las familias del decil más bajo reciben sólo el 1,0% de los ingresos totales (ingresos nacionales), mientras que las del decil más alto reciben el 41,2%25.
La denominada "Curva de Lorenz" constituye una forma gráfica de mostrar la distribución de la renta de una población26. En ella se relacionan los porcentajes acumulados de población con los porcentajes acumulados de la renta que esa población recibe. En el eje de abcisa se representa la población ordenada, de forma que los percentiles de renta más baja quedan a la izquierda y los de renta más alta quedan a la derecha: En el eje de ordenadas, en cambio, se representa la renta. La línea diagonal muestra la situación de una población en la que todos y cada uno de los individuos obtiene exactamente la misma renta, es decir, la igualdad absoluta. Por consiguiente, cuanto más próxima esté la curva de Lorenz a la diagonal, más equitativa será la distribución de la renta de ese país.
La siguiente grafica muestra la curva de Lorenz correspondiente a Paraguay, así como la inequidad de la distribución de la renta en el pais27
Otra forma de observarla curva de Lorenz es estimando el área de la superficie que se encuentra entre la diagonal y la curva. Esa superficie se denomina "área de concentración", y en la gráfica aparece sombreada. Cuanto mayor sea esa área, más concentrada estará la renta, y cuanto menor sea esa área, más igualitaria será la distribución de la renta.
El doble del área sombreada (el área comprendida entre la diagonal y la curva), es un indicador de desigualdad que se emplea habitualmente en las ciencias sociales y que se denomina "Índice de Gini" o "IG". El IG es, pues, un coeficiente de concentración de la renta y equivale al doble del área de concentración. El valor del IG oscila entre 0 y 1, de modo tal que, cuanto más próximo a 1 sea el valor del IG, más concentrada estará la renta, y cuanto más próximo a 0 resulte, más igualitaria será su distribución. La distribución del ingreso en Paraguay es, por cierto, una de las más inequitativas de América Latina, con un IG de 0,66, de acuerdo con las últimas estimaciones28, cuando que el IG promedio de América Latina es de 0,5229. Para darse una idea de lo que estas cifras representan, cabe señalar que los países nórdicos tienen cifras de alrededor de 0,25 de IG30. Acabamos de considerar cómo se distribuye la renta y de analizar algunos de los problemas que plantea la interpretación de la desigualdad medida. En lo que sigue, pasaremos a examinar qué debe hacer el Estado con la pobreza y la desigualdad económica. Esta cuestión, por supuesto, no es simplemente una cuestión de economía, pues el análisis económico no puede indicarnos por sí solo si los responsables de la política económica deben tratar que la sociedad sea más igualitaria. Esta es, en estricto rigor, una cuestión de teoría política y se vincula con el papel que debe desempeñar el Estado en la distribución de la renta.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO
La transformación del Estado liberal del siglo XIX en el Estado social contemporáneo es quizá el logro más notable del sistema de gobierno democrático. El modelo liberal de gobierno era muy fuerte en términos de derechos políticos y organización política, pero resultó muy frágil desde el momento mismo en que las complejidades de la política social vinieron a integrarse en el ámbito de los Estados modernos. Apenas se habían establecido los conceptos fundamentales del sistema democrático de gobierno cuando las incipientes democracias empezaron a plantearse cómo repartir los costes sociales de la asistencia a los menos favorecidos. Incluso antes de que la democracia adquiriera su forma actual, en los umbrales del siglo XX, los gobiernos comenzaron a reflexionar sobre cómo ampliar la distribución de las prestaciones y de los servicios sociales que había que ofrecer a los ciudadanos. El Estado social representó, así, un desafío institucional para las democracias liberales31.
Es corriente la distinción entre libertades civiles, políticas y económicas, aunque las fronteras entre unas y otras no siempre sean claras y estables. Se asocian a las primeras la protección contra la detención arbitraria, la inviolabilidad del domicilio, los registros y las comunicaciones, la libertad de residencia y la libre determinación de las relaciones emergentes de lazos familiares. Las segundas, en cambio, guardan relación con la participación de los individuos en el proceso político y cuentan entre ellas las libertades de asociación, organización y reunión, el derecho al sufragio activo y pasivo y a la igualdad de oportunidades para el acceso a cargos públicos. Las últimas, finalmente, abarcan todo aquello relacionado con la libre determinación económica, como la elección de la profesión, la libre competencia, la libre disposición de la propiedad y la libertad contractual. Todas estas libertades configuran un marco de protección especial del individuo contra intervenciones e injerencias extrañas, de modo que esa zona protegida constituye un ámbito tutelado cuyos límites no pueden ser sobrepasados por el poder estatal32.
Esta tríada de libertades individuales propugnadas por el liberalismo clásico fue objeto de fuertes embestidas provenientes de diferentes sectores: por un lado, el proletariado industrial exigió igualdad de derechos políticos al alcanzar el sufragio igualitario, considerado como medio para satisfacer su justificada pretensión de participar en el proceso político y, por otro, las masas económicamente desprotegidas no se contentaron con el régimen de libertad, igualdad y derechos fundamentales garantizado por las constituciones liberales, al cual consideraban una abstracción sin valor, dado que las clases adineradas controlaban efectivamente el proceso político: las fórmulas constitucionales relativas a la libertad y la igualdad debían ser rellenadas -según se pretendía- con el contenido material de determinados servicios capaces de garantizar a los menos favorecidos un mínimo de seguridad económica y justicia social. En otros términos, los grupos económicamente débiles exigieron protección, reclamando servicios públicos y fuertes medidas legislativas en el área social para liberarse de la miseria, la enfermedad y el desempleo. Esta lucha produjo como resultado la asunción por parte del Estado de ciertas funciones de planificación, regulación, control y supervisión de la actividad socioeconómica, así como la creación de nuevos servicios públicos y la implementación de determinadas prestaciones administrativas33.
El control estatal sobre la vida económica y social adquirió de ese modo enormes dimensiones, elevándose las intervenciones públicas en la vida privada en un grado máximo, en lugar de limitarse al mínimo pretendido por el liberalismo clásico y el capitalismo del laissez faire; las nuevas formas de distribución de la riqueza y de la renta influyeron notoriamente en el alcance y la importancia de las libertades individuales clásicas, al punto que las intervenciones estatales en el proceso económico afectaron de manera decisiva la libertad de empresa, la libertad contractual y el derecho a la propiedad. Pero el resultado más evidente de este proceso fue la concresión de las exigencias de seguridad económica y justicia social plasmadas en un nuevo catálogo de derechos fundamentales de contenido social y económico, derechos esencialmente diferentes de los recogidos en el clásico catálogo liberal, puesto que no se hallan destinados como aquéllos a proteger la libertad frente al Estado, sino que apuntan a garantizar pretensiones individuales y sociales.
Este nuevo espectro de los fines públicos ha llevado a distinguir dos funciones diferentes en el ámbito estatal, una negativa y otra positiva. La primera se encamina a la tutela de los derechos y el bienestar existentes contra daños eventuales o reales, a diferencia de la segunda, que apunta a acrecentar el bienestar, creando nuevos derechos o redistribuyendo los ya existentes.
El liberalismo clásico mantenía que la única función del Estado debía ser la negativa, esto es, la conservación del orden de derechos y oportunidades existentes. La promoción y la búsqueda de ulteriores beneficios correspondían al individuo, para lo cual el Estado debía proporcionarle la mayor libertad posible. De este modo, la actividad estatal sólo restringía la libertad individual, mediante el dictado y la aplicación de la ley, con el propósito de prevenir que las personas usurpasen derechos y libertades de los demás. La función del Estado consistía en asegurar a cada persona un área de libertad lo más amplia posible, por lo que su intervención debía ser mínima, limitándose a prevenir que una persona o grupo lesionase la libertad de otra persona u otro grupo. La persecución de todo bien positivo (felicidad, bienestar, cultura) correspondía al individuo, libre de promover su propio bien según sus apetencias y capacidades, sin participación del Estado. Esta doctrina del Estado mínimo se encuentra en posición diferente de la que mantiene que éste debería hacerse cargo de todas las funciones sociales posibles. La nueva función positiva del Estado puede verse, en lo sustancial, como la promoción del bienestar social. Se considera en la actualidad que el incremento del bienestar de los miembros de la comunidad es responsabilidad esencial de la sociedad organizada, así como la distribución más equilibrada de ciertos derechos y de la riqueza en circulación. Así como en la concepción del liberalismo clásico el Estado aparece como el enemigo contra el cual debe defenderse la zona protegida de autonomía individual, desde la nueva perspectiva se convierte en el benefactor dedicado a satisfacer las necesidades básicas de la comunidad y a promover el bienestar general.
ESTADO, SOCIEDAD Y BIENESTAR
Con la expresión "Estado social" o "Estado de bienestar" se pretende significar, de acuerdo con una acepción muy difundida, que el Estado contemporáneo desarrolla actividades constituidas por servicios públicos que se extienden, predominantemente, al campo de lo social. Se quiere dar a entender, pues, que los poderes públicos han variado su dirección y son ahora organizaciones que auxilian a los ciudadanos en todas las formas posibles. Esta acepción, por cierto, es puramente descriptiva y sólo pone en evidencia una sustancial diferencia entre los poderes públicos del siglo XIX y los actuales. El Estado social es, pues, un Estado comprometido con la promoción del bienestar de la sociedad y, de manera muy especial, con la de aquellos sectores menos favorecidos. Sobre esa base, es posible ofrecer una caracterización del Estado social en atención a los siguientes rasgos mínimos: consagración de derechos sociales e intervención del Estado en la actividad económica y social.
La aspiración del Estado social de transformación de la sociedad exige un rol activo del Estado para lograrlo. Este rol se manifiesta, preponderantemente, en el ámbito de los derechos sociales, puesto que, en general, las prestaciones y acciones positivas que exige la mayoría de tales derechos las ejecuta el Estado 0 dependen, en gran medida, de él. Debe tenerse presente que los derechos sociales tienen como objetivo principal superar las desigualdades materiales de las personas individuales y de los grupos que conforman, mejorar sus condiciones de vida y asegurar su participación en la vida política, económica, cultural y social.-Estos derechos requieren una decidida actuación estatal para su realización y, por tanto, carecen de entidad sin la decidida voluntad del Estado para concretar su materialización. De modo que, desde el punto de vista del tratamiento de la pobreza, podría indicarse que ha pasado de tener su centro en la caridad a tenerlo en el asistencialismo y de allí al reconocimiento de los derechos sociales. Este último paso, el de la concepción de la pobreza como la falta de habilitación para el ejercicio de los derechos sociales, es el que posiblemente marque el desarrollo futuro del tema34.
Por su condición de modelo de corrector de determinadas iniquidades sociales, el Estado social puede ser calificado como "intervencionista", queriendo ponerse de manifiesto con ello el abandono del abstencionismo estatal, propio del modelo liberal clásico. El Estado social asume una clara opción por el intervencionismo estatal y participa activamente en el diseño y ejecución de políticas públicas encaminadas al establecimiento de complejos sistemas de seguridad social que garanticen prestaciones sociales ante contingencias o necesidades vitales.
El Estado social es, justamente, un campo privilegiado para el análisis de las políticas públicas. La organización de servicios públicos y la distribución de recursos aparecieron en Europa entre los siglos XVI y XVIII, y se acrecentaron en el siglo XIX. Pero la eclosión del Estado social se produjo, en realidad, al culminar la Segunda Guerra Mundial con el desarrollo y la expansión de las intervenciones del Estado en áreas como la economía, la salud, la vivienda, la educación y el empleo. De este modo, el surgimiento y desarrollo de la idea de un Estado social constituyen el origen de la mayor parte de las políticas públicas contemporáneas. Las políticas públicas se presentan bajo la forma de un conjunto de pautas que emanan de uno o varios agentes públicos y que actúan como marco de orientación para la acción. Más concretamente, una política pública constituye un plan o programa de acción gubernamental con relación a una función estatal, un sector poblacional y una zona territorial35.
La pobreza es, precisamente, uno de los problemas más difíciles para los responsables de las políticas públicas. En general, cuatro son las medidas utilizadas como políticas públicas para reducir la pobreza: (1) la legislación sobre el salario mínimo, (2) la asistencia social, (3) el impuesto negativo sobre la renta, y (4) las transferencias en especie36.
En los últimos cien años, numerosos países han cargado sobre el Estado la financiación de algunas de estas medidas. Sin embargo, a medida que el Estado se ha hecho cargo de un número cada vez mayor de personas, - las cargas fiscales han aumentado ininterrumpidamente. Esta creciente carga ha provocado una fuerte reacción contra los programas asistenciales, sobre todo de los sectores políticos más conservadores37. Paraguay, sin embargo, parece no tener opción, pues el sostenimiento de la democracia requiere la superación de la pobreza y la exclusión social mediante políticas públicas que fomenten el crecimiento económico con equidad y la igualdad de oportunidades en materia de vivienda, salud, empleo y educación.
EL DESAFÍO
El análisis precedente demuestra que el país padece una pobreza devastadora que atenaza a cientos de miles de personas. Algunas nacen en hogares confortables y prósperos, y crecen bien alimentadas y educadas. Otras nacen pobres, no tienen comida suficiente y nunca tienen acceso a buena educación ni reciben asistencia médica. En respuesta a esa situación de pobreza y desigualdad hay diversos tipos de programas que el gobierno debería ejecutar para ayudar a quienes viven en la pobreza a escapar de ella, o bien para evitar que las personas lleguen a conocer situaciones de pobreza. Pero la verdadera ayuda no consiste meramente en la respuesta paliativa de compasión inmediata, sino en buscar las causas de la pobreza y eliminar aquéllas de esas causas que pueda eliminar la acción estatal. En lo particular, pienso que es claramente inicuo que un sistema socioeconómico resulte en que ciertas personas vivan con grandes desventajas económicas y sociales sin haber hecho nada para merecerlas, cuando que un sistema de impuestos redistributivos y programas de bienestar social podría impedirlo. Aliviar el sufrimiento, satisfacer las necesidades básicas, instituir los derechos fundamentales y aplicar el principio de justicia social son todos ellos aspectos complementarios del bien que podemos hacer por los demás y por nosotros mismos. Ese es el desafío.
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CORRUPCIÓN
EL MOVIMIENTO ANTICORRUPCIÓN
En los últimos años, el fenómeno de la corrupción ha trascendido a la opinión pública, provocando en ella conmoción y alarma. Desde luego, esa preocupación colectiva está plenamente justificada por tratarse de un problema que causa enormes costos económicos, genera inestabilidad política, retrasa el desarrollo de las naciones, conduce al desprecio de la legalidad, aumenta el poder de la criminalidad organizada, propicia la desintegración social, destruye los fundamentos morales de la sociedad, atenta contra derechos fundamentales, mina los cimientos del Estado y socava los fundamentos de la democracia38.
La indignación que provoca la corrupción ha generado un amplio movimiento internacional, perfectamente comprensible en atención a varios factores, a saber: su alcance universal, la globalización de la economía, la libertad de circulación de los flujos monetarios, la inusitada velocidad del capital, la desaparición virtual de las fronteras, la presencia de grupos de poder económico de alcance transnacional y el aumento creciente de la delincuenciaorganizada39. Precisamente, la necesidad de ejercer control sobre la corrupción ha llevado a la elaboración de informes, estudios, proyectos, declaraciones, resoluciones, convenios, protocolos y otros instrumentos de innegable importancia. Ese vasto cúmulo de iniciativas se ha articulado, justamente, en forma de movimiento internacional contra la corrupción, cuyos orígenes se remontan a los años setenta y cuya consolidación se fija en los años noventa con la aparición de mecanismos jurídicos de control supranacional, entre los que cuentan las iniciativas de la Organización de las Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos, de la Organización Mundial de Comercio, de la Cámara de Comercio Internacional, del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos40.
En el contexto latinoamericano, especial interés ofrece la Convención Interamericana Contra la Corrupción de 19,96, firmada por 23 estados miembros de la Organización de Estados Americanos, aunque abierta a otros países ajenos a la organización. Este convenio, pionero en el ámbito internacional, define los elementos de la corrupción activa y pasiva y, en su virtud, los signatarios se comprometen a incriminar una y otra y a prestarse asistencia mutua en la investigación y persecución de los comportamientos corruptos. Con ese texto, se supera la etapa de las meras declaraciones y se franquea el paso a un ordenamiento jurídico internacional4'. Paraguay aprobó la Convención por Ley No 977 del 22 de Octubre de 1995 y (a ratificó el 28 de Enero de 1997.
En verdad, el flagelo de la corrupción en América Latina ha aumentado considerablemente el nivel de descontento y frustración social. Más de una década después de que la transición a la democracia se iniciara, la región continúa siendo presa de redes de élite que abusan de su posición para obtener ganancias ilícitas. Como refleja el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2002 de Transparencia Internacional, los encuestados consideran a Sudamérica una de las regiones más asediadas -o la más asediada- por la corrupción en el mundo42. De acuerdo con dicho índice, que incluye 102 países, hay niveles muy bajos de corrupción percibida en Chile. Para el resto de la región, en cambio, hay niveles muy altos, y el país donde se percibe la mayor corrupción es Paraguay, que no fue evaluado el año 2001. Se nota un aumento de la percepción de la corrupción en el 2002 para varios países, especialmente para Colombia, El Salvador, Panamá, Argentina, Guatemala y Venezuela. Sobre los países de la región, Transparencia Internacional ofrece los siguientes datos: A continuación se muestra en un cuadro la evolución histórica del IPC para los países latinoamericanos:
Como puede observarse en el índice del 2002, Paraguay ocupa, a nivel mundial, el rango 98 sobre 102, (donde comparte el rango con Angola y Madagascar y se encuentra sólo por encima de Nigeria y Bangla Desh), y ocupa el rango 18 sobre 18 a nivel latinoamericano. Su calificación actual es de 1,7 en una escala graduada de 0 a 10, de altamente corrupto a altamente limpio. El país no fue evaluado en los años 1995, 1996 y 1997 y su calificación fue de 1,5 y 2,0 en los años 1998 y 1999. Aunque tampoco fue evaluado en los años 2000 y 2001, su calificación actual es inferior a la última registrada en 1999, descendiendo de 2,0 a 1,7.
La situación expuesta ha llevado a que las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, prestaran creciente atención a las cuestiones relacionadas con la corrupción. Cada vez más, a las instituciones financieras internacionales les preocupa que se otorgue financiación para el desarrollo a gobiernos corruptos y condicionan el otorgamiento de nuevos préstamos a la ejecución de medidas anticorrupción. En ese sentido, el G8, el grupo de los ocho países más poderosos del mundo43, acaba de condicionar su ayuda a los países en desarrollo al compromiso de éstos de luchar contra la corrupción, mejorarla transparencia administrativa y respetar el estado de derecho. El G8 reafirmó su determinación de luchar contra la corrupción, a la que considera uno de los peores obstáculos para el desarrollo económico y social, y contra la mala gestión de los ingresos y del gasto público44.
UNA DEFINICIÓN DE "CORRUPCIÓN"
En el mismo sentido, en Enero de 2002, la Organización de Estados Americanos decidió emprender un seguimiento de la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción. A mediados de ese año, el Comité de Expertos compuesto por técnicos gubernamentales de los estados miembros aprobó un cuestionario modelo y una metodología para examinar el cumplimiento de la Convención en áreas tales como declaración de ingresos, bienes y gastos de los funcionarios públicos y la eficacia de la gestión de los organismos fiscalizadores. A pesar de que la Convención constituye un hito de relevancia en el camino de la lucha contra la corrupción, existe una inmensa brecha entre los compromisos asumidos y la realización de cambios significativos en el ámbito nacional. Ningún país de la región ha cumplido cabalmente los principales requerimientos de la Convención. Además, su instrumentación ha sido extremadamente lenta45.
La Convención Interamericana Contra la Corrupción es aplicable, según sus propias definiciones, contenidas en el artículo sexto, a los siguientes actos de corrupción: (1) el requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas, (2) el ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas, (3) la realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio.de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero, (4) el aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo, y (5) la participación como autor, coautor, encubridor o en cualquiera otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.
La misma Convención define "función pública" y "funcionario público" como sigue: se entiende por "función pública" toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado en sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos; y se entiende por "funcionario público" ("oficial gubernamental" o "servidor público"), cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.
LA SITUACIÓN PARAGUAYA
La situación paraguaya a este respecto es, en verdad, alarmante. El informe más detallado y reciente sobre la materia corresponde al estudio elaborado en el 2000 por el Instituto del Banco Mundial en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción impulsado por el gobierno paraguayo. El objetivo del estudio es describir los patrones institucionales relacionados con la corrupción en la administración pública46. Los principales resultados de dicho estudio podrían resumirse en los puntos que siguen a continuación.
De acuerdo con el informe, las empresas y los usuarios coinciden en que la corrupción es uno de los problemas más serios que sufre el país. Las empresas señalan que la corrupción, con sus costos asociados y la inestabilidad de las políticas públicas, son los factores que más atentan contra los planes de inversión. La corrupción ocupa, en la evaluación de las empresas, el primer lugar en la lista de problemas más serios del país. En la evaluación de los usuarios, en cambio, la corrupción aparece en tercer lugar, tras el desempleo y el costo de vida47.
La forma más común de corrupción es el soborno, siendo los principales los sobornos para acelerar el servicio, los sobornos para acceder al servicio, y los sobornos para sesgar la decisión de los funcionarios. Se comprueba que los empleados de mandos inferiores son los que con más frecuencia incurren en sobornos para sesgar la decisión, así como que el pago por el acceso al cargo público y la desviación de fondos presupuestarios son las formas menos frecuentes de corrupción en las instituciones públicas paraguayas48. De acuerdo con el relevamiento, se comprueba que los funcionarios públicos obtienen sobornos que representan un 30% de sus ingresos oficiales, así como que un 27% de los cargos son otorgados a cambio de pagos por parte de quienes los ocupan. En ese contexto, los usuarios deben pagar un 5% de sus ingresos para mantener la corrupción en general, mientras que el 11% de los ingresos de las empresas se dedica a sobornar funcionarios. Esto representa un 33% de sus beneficios, y aproximadamente el 2% del ingreso de los usuarios. Se observa, además, que el pago de sobornos afecta a todas las capas jerárquicas de las instituciones públicas, así como que el resultado de los sobornos se comparte con superiores (34%), con colegas (26%) y con el partido político o con políticos (25%)49. En ese contexto general, y dentro de una escala de 0 a 10 (de honestidad a deshonestidad) el ranking de las 20 instituciones públicas nacionales más corruptas arroja el siguiente resultado: (1) Dirección General de Aduanas (calificación 8,7), (2) Congreso Nacional (calificación 8,1), (3) Contraloría General de la República (calificación 8), (4) Dirección General de Recaudación Impositiva (calificación 7,9), (5) COPACO (calificación 7,8), (6) Poder Judicial (calificación 7,7), (7) Ministerio de Hacienda (calificación 7,7), (8) Instituto de Previsión Social (calificación 7,6), (9) Banco Central del Paraguay (calificación 7,6), (10) Procuraduría General de la República (calificación 7,5), (11) Ministerio Público (calificación 7,4), (12) Justicia Electoral (calificación 7,3), (13) ESSAP (calificación 7,2), (14) Policía Nacional (calificación 7,1), (15) Ministerio del Interior (calificación 7,1), (16) Ministerio de Salud (calificación 7), (17) ANDE (calificación 7), (18) Fuerzas Armadas (calificación 6,9), (19) Municipalidades (calificación 6,7), (20) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (calificación 6,7)50.
De acuerdo con los funcionarios públicos encuestados, cuando ellos revelan la frecuencia de sobornos en las instituciones del Estado, el Poder Judicial aparece como la institución más afectada. Desde este punto de vista, la frecuencia de sobornos arroja el siguiente ranking institucional: (1) Poder Judicial, (2) Ministerio de Hacienda, (3) Servicio Nacional Forestal, (4) Ministerio de Salud, (5) Presidencia de la República, (6) Ministerio de Industria y Comercio, (7) Instituto de Previsión Social, (8) Justicia Electoral, (9) Ministerio de Justicia y Trabajo, (10) Ministerio de Agricultura y Ganadería, (11) Congreso Nacional, (12) Contraloría General de la República, (13) Secretaría de Acción Social, (14) Dirección general de Aduanas, (15) Policía Nacional, (16) Ministerio de Defensa Nacional, (17) Viceministerio de la Juventud, (18) Registro Civil de las Personas, (19) Consejo Nacional de la Vivienda, (20) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones51.
El sector de aduanas califica en muy mala situación en todos los aspectos considerados: califica seis veces por debajo del promedio según los usuarios y tres veces por debajo según los empresarios. Se observa, asimismo, que la probabilidad de pagar sobornos en esa sede es del 37%, comparado con el 6% de promedio nacional; de acuerdo con las empresas, la frecuencia con que se solicita sobornos una vez en contacto con el servicio de aduanas es del 61 %52.
En conexión, el sistema de recaudación arroja también resultados desalentadores. La combinación de un sistema de recaudación impositiva ineficaz e ineficiente, en conjunción con mecanismos discrecionales de aplicación de las reglas existentes, estimulan el crecimiento de una economía informal. Se estima que las empresas pequeñas pierden aproximadamente un 62% de sus ganancias anuales, las medianas un 60% y las grandes un 54% como consecuencia de la corrupción en el sector53.
En cuanto a las licitaciones, interesa señalar que 75 empresas, con relación a la muestra de 553, participan en licitaciones y remates, a pesar de los problemas que existen en el proceso licitatorio. Las empresas que no participan alegan que existe corrupción en el proceso, pero casi la mitad de ellas no objeta la complejidad de los procedimientos. Las razones más comunes para no participar en licitaciones son las siguientes: la existencia de pagos ilícitos requeridos por los funcionarios en un 62%, la complejidad en el procedimiento en un 47%, la falta de contactos en el sector público que asegure resultados en un 37% y el elevado costo del proceso en un 33%54.
Respecto de los organismos de control, el 30% de los usuarios afirma saber cómo canalizar una denuncia por corrupción, pero un 15% declara no confiar en la utilidad de denunciar prácticas corruptas. Por lo tanto, sólo un 15% de los usuarios reporta actos de corrupción una vez producidos. Como se ve, los organismos de control de corrupción no gozan de la confianza de los usuarios, ubicando, por ejemplo, a la Contraloría General de la República entre las cinco instituciones más corruptas del país55.
El Poder Judicial merece en el informe algunas observaciones especiales: el Poder Judicial califica por debajo del promedio de todas las instituciones del Estado en lo que se refiere a cualquiera de los indicadores de desempeño medidos por el estudio, incluyendo la calidad del servicio, el acceso de los usuarios y los costos de provisión56; las características más débiles del Poder Judicial están determinadas por el abuso de la discrecionalidad y la falta de transparencia en los criterios empleados; el 19% de los usuarios del Poder Judicial experimenta actos de corrupción como forma de obtener el servicio requerido; el 27% de las empresas encuestadas no utiliza el Poder Judicial debido al alto índice de percepción de corrupción existente, lo cual supone que las empresas ven impedido su acceso debido a los serios obstáculos y a los altos costos de la corrupción; más precisamente: el 69% de las firmas y el 56% de los ciudadanos encuestados consideran que el Poder Judicial es dependiente de intereses económicos y que esto afecta las decisiones en los fallos; el 61 % de las firmas y el 58% de los usuarios consideran que el Poder Judicial no procede conforme a derecho en sus fallos; el 40% de las empresas y el 45% de los ciudadanos no confían en los jueces57 el 26% de las empresas no utiliza el sistema judicial debido a la existencia de corrupción y, de estas firmas, el 40% son grandes empresas58.
UN ESTADO DE CORRUPCIÓN SISTÉMICA
Sobre esta base, no resulta arriesgado sostener que la situación paraguaya es de corrupción sistémica59, lo cual supone que la incorrección es la norma y la corrección la excepción. La conducta desviada se encuentra tan institucionalizada que raramente se castiga a un agente corrupto, mientras se protege los comportamientos indebidos. Se estima que en el estado de corrupción sistémica la administración posee un código formal que resulta seriamente contradicho por prácticas que alientan, desarrollan y ocultan sus violaciones. Quienes violan el código formal son protegidos y quienes hacen públicos dichos comportamientos son degradados y sometidos a represalias. Así, los agentes públicos que no comparten las prácticas corruptas son intimidados y forzados a guardar silencio. En ese contexto, la administración pública se transforma en una herramienta para el beneficio de quienes participan en el entramado corrupto y no del interés general60.
Se afirma, desde luego, que Paraguay padece una situación de corrupción estructural y de impunidad consentida que opera como mecanismo de sustento de la élite en el poder, en cuanto mecanismo de reproducción del régimen político clientelista, del Estado prebendario y de la economía informal. Esto supone que los actos de corrupción se hallan generalizados y arraigados en una sociedad permisiva, con una economía altamente ilegal y un Estado ineficiente, y ello se expresa no sólo en actos de corrupción aislados e individuales de los agentes, sino en el funcionamiento estructural de las organizaciones, las que tienden a generar en forma continua y sistemática actos de corrupción. La corrupción pública, en definitiva, es reflejo de un estado más grave de descomposición social. La persistencia del estado de corrupción se asocia, además, a factores que determinan un alto grado de impunidad penal y social de los agentes corruptos, como los deficientes sistemas de control de la gestión pública, la debilidad institucional y funcional del sistema judicial y la falta de conciencia social de la magnitud e importancia del problema, lo que se traduce, en muchos casos, en complicidad o indiferencia ante los casos detectados61.
ORGANIZACIONES Y SUJETOS
Se ha advertido que entre los factores de mayor incidencia en el mal funcionamiento de la administración pública y que derivan en actos de corrupción pueden distinguirse factores de dos tipos: factores organizativos y factores subjetivos. Entre los primeros cuentan la ausencia de controles, de transparencia y de discrecionalidad, y entre los segundos cuentan la falta de socialización de normas organizativas, los deficientes patrones de comportamiento, la limitada capacidad profesional, la prevalencia de intereses individuales o grupales y la falta de valores éticos. Considerémoslos más detenidamente.
Por un lado, de acuerdo con una opinión difundida, la corrupción florece cuando los agentes tienen poder monopólico sobre los usuarios, amplias facultades discrecionales y débil responsabilidad ante el mandante. Vale entonces la siguiente conocida ecuación62:
CORRUPCIÓN = MONOPOLIO DISCRECIONALIDAD - RESPONSABILIDAD
Naturalmente, las condiciones expuestas en esta fórmula no deben entenderse como condiciones necesarias o suficientes para que se produzcan actos de corrupción, sino más bien como factores generadores de un marco que ofrece fuertes incentivos para la corrupción63. En el caso paraguayo ha quedado probado, precisamente, que, en el funcionamiento de las instituciones públicas nacionales, la falta de transparencia en la gestión, la discrecionalidad excesiva y la ausencia de normas claras o la inútil complejidad de las mismas, crean un sistema que facilita las prácticas corruptas64.
Por otro lado, existe suficiente evidencia empírica de que determinados rasgos individuales favorecen la corrupción: el personal poco calificado e inexperiente en la función pública y dependiente del poder político facilita la producción de comportamientos corruptos, así como el bajo nivel salarial de los funcionarios y ciertas formas de reclutamiento administrativo. Asimismo, la inestabilidad e inseguridad en cuanto a la permanencia en el cargo o su titularidad transitoria constituyen incentivos importantes para la corrupción de los funcionarios. No puede perderse de vista, por último, que los actos de corrupción tienen un marcado carácter moral, por lo que la falta de principios éticos en la función pública constituye un factor determinante o contribuyente de la corrupción. También ha quedado probado en el caso paraguayo, por cierto, que los patrones de comportamiento institucionales que se fundan en la ausencia de normas, en un esquema de toma de decisiones discrecionales, bajo un sistema de gerenciamiento administrativo de escaso control, cuyos miembros se integran a la administración en función de la lealtad al partido o al jefe, constituyen la matriz causal de las principales prácticas corruptas. Ello supone que el foco principal del fenómeno no recae en los actos individuales de corrupción, sino en la existencia de patrones de comportamiento individual y grupal que hacen de algunas instituciones más proclives a la corrupción que otras 65.
ACCIÓN Y REACCIÓN
Precisamente, uno de los avances más importantes en la lucha contra la corrupción ha sido probar que la mejor forma de dar una solución efectiva a la corrupción en una organización es a partir de un conocimiento amplio y profundo acerca de cómo funciona la organización en la realidad, vale decir, aumentando al máximo los controles y la trasparencia, al tiempo que se reduce el poder discrecional. El gran acierto de esos estudios ha sido focalizar su análisis no tanto, o no sólo, en los aspectos éticos o legales del problema, sino en el diseño y el funcionamiento de las organizaciones, pues hay modelos de organización que producen corrupción. Debe tenerse presente que cuanto más concentrado se halle el poder, cuanta más discrecionalidad tengan los funcionarios y menos transparencia tenga su actividad, sabrá mayores posibilidades de que se produzcan actos de corrupción66.
Sobre esa base, la siguiente lista de medidas para combatir la corrupción puede servir para el diseño de políticas anticorrupción: (1) seleccionar a los agentes públicos por su honestidad y capacidad, y excluir. a los deshonestos e incapaces, (2) modificar e) régimen de recompensas y castigos para los agentes, lo cual supone elevar los salarios para reducir la necesidad de obtener ingresos ilícitos, recompensar las acciones específicas dirigidas a combatir la corrupción, utilizar contratos eventuales para recompensar a los agentes en función de su éxito o fracaso y utilizar recompensas no monetarias para los agentes de mejor desempeño; asimismo, elevar el rigor general de los castigos formales, aumentar el poder de castigo de la administración, graduar los castigos en virtud de su poder disuasivo y utilizar castigos no formales ante sospechas vehementes de corrupción, (3) reunir y analizar información para aumentar la posibilidad de detectar actos de corrupción, lo que exige mejorar los sistemas de auditoría y de información de gestión, reforzando a los agentes informantes, fortaleciendo la labor del personal especializado de investigación y control, y utilizar la información provista por terceros y usuario67.
Muchas de estas medidas, por cierto, han probado su eficacia en el combate contra la corrupción y, por consiguiente, podrían ser empleadas en programas nacionales.
Desde luego, está claro que la meta no consiste en eliminar la corrupción, sino en aumentar la eficacia, la honestidad y la legitimidad de la administración. La eliminación total de la corrupción nunca será el objetivo perseguido, pero pueden darse pasos importantes para limitar su alcance y reducir los daños que produce68.
LAS CONSECUENCIAS DEL MAL
Es fácil imaginar que una situación de corrupción sistémica como la analizada provoca consecuencias económicas, políticas y sociales de considerable importancia69.
Entre las consecuencias de naturaleza económica de la corrupción, corresponde señalar las siguientes: (1) La corrupción atenta contra la inversión y, en consecuencia, resulta negativa para el desarrollo económico, político y social de una nación. Numerosos estudios han puesto en evidencia que existe una relación probada de que altos índices de corrupción reducen las posibilidades de crecimiento económico a largo plazo. Tales estudios muestran, además, que un país que mejora su nivel de corrupción, experimenta un aumento en su nivel de inversión y en su índice de desarrollo per cápita; (2) La corrupción que alcanza los más altos niveles políticos de un estado produce un deterioro de la productividad y de la calidad de la inversión pública. En tales casos, los gobiernos aparecen implicados en proyectos faraónicos, con fondos privados o de organismos de ayuda al desarrollo, que dan origen a altas cuotas de pagos indebidos, en lugar de dedicar esos mismos recursos a tareas productivas. Así, la relación costo-beneficio para un proyecto de inversión deja de ser un criterio de selección, pues cuanto mayor sea el precio a pagar, más alta será la comisión a cobrar por parte de los implicados. Es por ello que la inversión pública tiende a aumentar en países con alto índice de corrupción, pero lo hace de manera innecesaria, costosa o improductiva; (3) La corrupción impone barreras al comercio nacional e internacional, y ello como consecuencia de que muchos actos de corrupción son ejecutados con el fin de establecer monopolios de hecho, excluyendo del mercado a ciertas empresas; (4) La corrupción provoca en ocasiones el aumento de los costos y de los precios de los bienes y los servicios, puesto que el costo de la corrupción es derivado muchas veces sobre los compradores de los bienes o los usuarios de los servicios.
Entre las consecuencias de naturaleza política y social de la corrupción, cabe apuntar las siguientes: (1) La corrupción tiende a su propia expansión y suele provocar, de hecho, una serie de otros actos irregulares que involucra a mayor cantidad de agentes. Además, por lo general, un acto de corrupción genera una serie en cascada de otros actos irregulares, de manera que el agente corrupto comete actos malos para evitar actos peores. Así, la corrupción tiende a perpetuarse en el tiempo; (2) La corrupción provoca en ciertos casos crisis políticas nacionales o internacionales, afectando a la estabilidad interna de los estados o a sus relaciones con otras naciones. En conexión, la corrupción ha sido empleada muchas veces en los países subdesarrollados como razón para justificar golpes de estado; (3) La corrupción socava la estructura social y las bases de la democracia. Cuando la corrupción afecta a agentes estatales o sectores afines a ellos, las decisiones políticas no se toman atendiendo al interés general sino al interés particular de los involucrados, pervirtiéndose de ese modo él mecanismo democrático. Así, el principio de la mayoría, principio rector de la toma de decisiones democráticas, se ve afectado o soslayado, pues de nada sirve el número de votos si luego se decide atendiendo a intereses espurios. De ese modo, se adoptan y ejecutan medidas políticas y económicas para beneficiar a intereses particulares y no al interés general; (4) La corrupción puede llegar a afectar, de diversos modos, los derechos básicos de las personas, el medio ambiente y la calidad de vida de la población.
La historia paraguaya, por cierto, provee un largo catálogo de casos de corrupción con las consecuencias económicas, políticas y sociales indicadas70.
REALISMO E IMAGINACIÓN
Me encuentro absolutamente persuadido de que la situación se mantendrá o se agravará mientras no se asuma una decidida actitud de confrontación. El cambio fundamental exige el compromiso de la cúspide del gobierno y la voluntad de todos de continuar a medida que se desarrolla el esfuerzo anticorrupción. Pienso que nuestro país deberá encontrar su propia forma de superar el mal. En cierto sentido, deberá inventarla. Esa es una tarea que exige, aparte de circunstancias políticas y sociales favorables, un extraordinario realismo y una imaginación no menos extraordinaria. Y no necesito recordar que el renacimiento de la imaginación, tanto en el arte como en la política, siempre ha sido preparado y precedido por el análisis y la crítica71. Creo que a nosotros nos ha tocado ese quehacer.
5
CONCLUSIÓN
La actividad política paraguaya está sometida a una severa crítica y sufre un sensible desprestigio. Fracciones crecientes de la ciudadanía consideran que las personas que se dedican en forma profesional al ejercicio de la política no representan cabalmente sus intereses. Existe, incluso, la percepción de que muchos de ellos actúan en función de sus intereses de grupo, al margen -y no pocas veces en contra- de los intereses de sus representados. El que los políticos en el ejercicio del poder no representen a los ciudadanos o privilegien sus intereses sectoriales, sin embargo, no constituye un fenómeno nuevo ni propio: el fenómeno ha sido detectado y estudiado desde mucho tiempo atrás por sociólogos y politólogos.
Entre las razones de ese estado de cosas se encuentran la persistencia de las crisis económica y social y el fracaso de los gobernantes en resolverla; así como los numerosos casos de corrupción de funcionarios cuyos medios de vida sobrepasan lo esperado en función de sus ingresos, por citar las más evidentes. Desde luego, las razones de la crítica están, en la mayoría de los casos, plenamente justificadas, pero, paralelamente, el debilitamiento de la política plantea un horizonte sombrío para la vida democrática. Y el problema resulta particularmente alarmante porque el nivel de descreimiento no alcanza sólo a determinados políticos, sino a la actividad política en sí misma.
Estos síntomas son inquietantes porque cuando fracasa la política se abren varias alternativas, todas ellas preocupantes. Una es que los ciudadanos se vuelvan crecientemente apáticos y se desentiendan de la política, lo cual tiene consecuencias paradójicas, ya que de esa forma se reduce el control social sobre los políticos cuestionables y aumenta su poder. Otra es que el deterioro de la confianza en el sistema político tradicional dé lugar a expresiones intransigentes y hasta violentas. Una última se expresa en la experiencia de algunos países latinoamericanos donde el desprestigio de los políticos abrió paso a dirigentes que se presentaron como alternativas "anti sistémicas" y que, en la mayoría de los casos, desarrollaron conductas autoritarias, lesivas de la democracia y la sociedad que se halla bajo su influjo.
En suma, la única alternativa que tiene el sistema político es corregirse a sí mismo, lo cual implica que los dirigentes deben tomar acabada cuenta de los problemas y los desafíos que enfrenta la sociedad y tomar los recaudos necesarios para mejorar la calidad de la vida política. Un primer requerimiento para avanzar en ese sentido consiste en que los políticos que tienen capacidad de decisión en los poderes ejecutivo y legislativo, o en los diferentes estamentos del Estado, pongan en marcha programas sociales destinados a atender las necesidades cruciales de la población. Un segundo requerimiento es que no se obstruyan los procedimientos de la administración de justicia destinados a esclarecer delitos en los que estén involucrados funcionarios y políticos que ejercieron el poder en el pasado o lo ejercen en la actualidad, ya que de esa forma se contribuirá a recuperar la confianza de la ciudadanía en sus representantes y a construir una cultura de la decencia en la administración de los asuntos públicos. Finalmente, es necesario avanzar hacia una reforma que contribuya a elevar el nivel de la política, creando mecanismos que mejoren la calidad de la democracia.
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1Los temas mencionados están presentes en numerosos diagnósticos y recomendaciones, véase, por ejemplo: Secretaría Técnica de Acción Social: Estrategia Nacional de Reducción de Pobreza y Desigualdad, Asunción, 2002; Banco Mundial: Paraguay. Creando las Condiciones para un Crecimiento Sustentable. Opciones de Política para la Nueva Administración. Asunción, 2003; Sistema de NN.UU: Paraguay. Informe Nacional de Objetivos de Desarrollo del Milenio, Documento Preliminar, Asunción, 2003.
2Nohlen, Dieter: Democracia y Neocrí6ca en América Latina, Vervuert, Frankfurt/Madrid, 1995.
3Mehrotra, S./Jolly, R. (Editores) Development with a Human Face, Oxford University Press, 1997.
4 Sartori, Giovanni, 1987: The theory of Democracy Revisited, New Jersey, pág. 11 y ss.
1 Dahl 1999, 47-8.
2 Huntington 1994, 26.
3 Huntington 1994, 32-4.
4 Caminal Badía 1999, 541.
5 Para un análisis histórico de la transición paraguaya, cfr. Flecha-Martini 1994; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo e Instituto Internacional de Gobernabilidad 2002, 71-121.
6 La evaluación de la consolidación de la democracia paraguaya que se ofrece está basada en el modelo analítico propuesto por Schedler 2000.
7 Instituto Internacional de Gobernabilidad, Indicadores de desarrollo en América Latina, http://www.ügov.org.
8 Freedom House, Country Ratings, http://www.freedomhouse.org.
9 Morínigo 1999; Ottaviano 2001.
10 Borda-Masi 1998, 20.
11 Diario "abc", 28.06.99 y 11.08.01.
12 Seligson. 1998.
13 Diario "abc", 03.08.01, 5.
14 First, 12.12.00, Diario "abc" 03.12.00.
15 Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 558.
16 Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 558.
17 Macionis-Plummer 1999, 276; Giddens 2001, 352-3.
18 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos 2000.
19 Un análisis cuidadoso del fenómeno puede verse en Morley-Voss 1998.
20 Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos 1999.
21 Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 560-1.
22 Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 557.
23 Ortiz Mena 2003, 27.
24 Masi 2001, 230.
25 PNUD 2003, 45.
26 Stiglitz 2002-b, 141-3.
27 PNUD 2003, 45.
28 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo e Instituto Internacional de Gobernabilidad 2002, 360.
29 Masi 2001, 229
30 Ortiz Mena 2003, 27.
31Ashford 1989, 13-44.
32 Loewenstein 1970, 391-2.
33 Loewenstein 1970, 398-402.
34 Di Tella-Chumbita-Gamba-Gajardo 2001, 557.
35 Para un análisis de las políticas públicas, en general, cfr. Meny Thoenig 1992, y para un análisis de las políticas sociales, en particular, cfr. Alemán Garcés 1997.
36 Para un análisis detallado de estas medidas, cfr. Mankiw 2001, 396-9; Stiglitz 2002,421-443.
37 Samuelson-Nordhaus 1999, 360-2; Nozick 1988.
38 González 2000, 30.
39 González 2000, 37.
40 González 2000, 48-9.
41 González 2000, 51-2.
42 Wills Herrera, Urueña y Rosen 2002, 103.
43 El G8 está integrado por Estados Unidos, Canadá, Japón, Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Rusia.
44 La importante decisión del G8 se halla recogida en un documento denominado "Luchar contra la corrupción y mejorar la transparencia", suscripto en la cumbre de Evian (Francia) en fecha 02.06.03; ver diario abc-color 03.06.03, 18 y 04.06.03, 20.
45 Wills Herrera, Urueña y Rosen 2002, 104.
46 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 3.
47 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 24-5.
48 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 32, 41.
49 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 22, 23.
50 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 27.
51 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 27.
52 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 42.
53 Gobierno de (a República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 46.
54 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 47.
55 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 45-6.
56 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 35.
57 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 38.
58 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 39.
59 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 22.
60 Malem 2002, 54-55.
61 Martini-Yore 1998, 216-7.
62 Klitgaard 1994, 85.
63 Malem 2002, 153.
64 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 5.
65 Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial 2000, 3
66 Klitgaard 1994; Moreno Ocampo 1993.
67 Klitgaard 1994, 100-1.
68 Rose-Ackermann 2001, 5.
69 Malem 2000, 45-69; Malem 2002, 177-186.
70 Para una revisión de casos nacionales, cfr. Mazacotte 1994; Martini-Yore 1998; Miranda 2000 y Pangrazio 2001
71 Paz 1983, 100.
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