PERSPECTIVAS CONSTITUCIONALES
DISEÑO CONSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMACRÁTICA
Compiladores: DANIEL MENDONCA y MARCELLO LACHI
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Arandurã Editorial,
Asunción-Paraguay 2006
ÍNDICE
El presente volumen una serie de ensayos, especialmente preparados por algunos de nuestros más destacados analistas, respecto de diversos aspectos de la teoría constitucional paraguaya; y entre estos un tema especialmente importante: la manera como el diseño constitucional vigente incide en la gobernabilidad democrática.
Los ensayos publicados cosntituyen un estudio interdisciplinario con enfoque teórico político-constitucional, y pretenden contribuir en el debate referente a la reforma constitucional mediante un análisis razonado y objetivo de cuestiones relevantes para la vida institucional de la república.
Presentación
Hacia la reforma constitucional - Pablo Brugnoni
De reformas constitucionales y otras necesidades - Jorge Silvero Salgueiro
Ingeniería constitucional y gobernabilidad democrática - Daniel Mendonça
Reformas políticas para la gobernabilidad democrática José Nicolás Morínigo
Cambios políticos y reforma constitucional - Juan Carlos Mendonça Bonnet
Escepticismo, sentido comían y reforma constitucional - Diego Moreno
La reforma constitucional. Su oportunidad y capítulos que deben abordarse - Emilio Camacho
PERSPECTIVAS CONSTITUCIONALES
El presente volumen recoge una serie de ensayos, especialmente preparados por algunos de nuestros más destacados analistas, respecto de diversos aspectos de la teoría constitucional paraguaya. De allí el título de la obra: Perspectivas constitucionales. Esos ensayos están dedicados, en particular, a un tema especialmente importante, a saber, la manera como el diseño constitucional vigente incide en la gobernabilidad democrática. De allí el subtítulo de la obra: Diseño constitucional y gobernabilidad democrática. Este volumen, pues, constituye un estudio interdisciplinario con enfoque teórico político-constitucional. Desde luego, es sabido que resulta difícil e inconveniente escindir la teoría política de la teoría constitucional en abordajes como el que pretende esta obra.
Los ensayos contenidos en este volumen ponen en evidencia la necesidad de revisar el diseño constitucional paraguayo para mejorar la gobernabilidad democrática nacional en varios aspectos sustanciales. Esa necesidad de revisión del diseño constitucional se traduce, desde el punto de vista político, en la correlativa necesidad de una cuidadosa reforma constitucional respecto de ciertos contenidos particularmente importantes de la ley fundamental.
Instalado el tema de la reforma constitucional, y el correspondiente debate acerca de su pertinencia y oportunidad, este volumen pretende contribuir al análisis razonado y objetivo de cuestiones relevantes para la vida institucional de la república.
INGENIERÍA CONSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD DEMÓCRATICA
DANIEL MENDONCA
1. LA MÁQUINA DE GOBERNAR
De acuerdo con una original analogía, la constituciones se asemejan a diseños de máquinas o aparatos, es decir, a diseños de mecanismos que deben funcionar y producir algo. En el concepto tradicional de máquina predomina, desde luego, la idea de un diseño físico, un ensamble o engranaje que asegura regularidad en la producción de un resultado visible. De allí la expresión «Ingeniería constitucional» para referirse al análisis del diseño y funcionamiento de la maquinaria o aparato estatal (Sartori, 2000, p. 9). Desde esta perspectiva, las Constituciones serían diseños de máquinas concebidas para producir gobernabilidad, concebida ésta como la aptitud de una organización política en su conjunto para responder satisfactoriamente (con eficacia, persistencia y aceptación general) a las demandas que la sociedad formula. Dicha aptitud se expresaría en el funcionamiento regular de las instituciones y en los resultados socioeconómicos obtenidos (Vallés y Bosch, 1997, p. 149).
El debate sobre la gobernabilidad ha tenido un doble centro de atención: el sistema político estatal en general y el sistema democrático en particular. En el primer caso se ha puesto en cuestión la capacidad del gobierno estatal para resolver los problemas de una sociedad cada vez más diversificada, dinámica y compleja. En el segundo caso se ha considerado la cuestión respecto de las democracias, enfrentadas a menudo a crisis específicas de legitimidad debidas a la falta de respuesta adecuada a muchas de las demandas formuladas. Así, la gobernabilidad (o la falta de ella) se asocia con dos valores interrelacionados: eficacia y legitimidad. Es esa segunda aproximación la que en esta ocasión interesa. De modo que la cuestión a considerar es la siguiente: ¿En qué medida puede establecerse una conexión entre la organización política vigente y su capacidad para mantener el funcionamiento regular de sus instituciones y para alcanzar objetivos socioeconómicos aceptables? Desde luego, para responder a la pregunta es necesario introducir algunos indicadores verificables relacionados con el funcionamiento y el rendimiento del aparato estatal (Vallés y Bosch,1997, p. 150).
2. EL FUNCIONAMIENTO DE LA MÁQUINA
Una primera expresión de la gobernabilidad puede cifrarse en la facilidad (o en la dificultad) con que un sistema democrático genera un Ejecutivo suficientemente compacto y duradero (Vallés y Bosch, 1997, p. 150). De manera que los principales indicadores a este respecto son indicadores institucionales que guardan relación con el proceso de formación y el grado de estabilidad de los gobiernos.
a. Formación de gobiernos
Los gobiernos conformados en la última década acusaron una significativa debilidad por la distribución de votos y la consolidación de mayorías de oposición. El sistema de elección presidencial mediante simple mayoría es, al menos potencialmente, un factor generador de problemas de legitimidad política. Además, otros dos factores resultan relevantes respecto del potencial de gobernabilidad, a saber: la notable indisciplina política de los partidos con representación parlamentaria y la eventual división interna en la dupla presidencial, no siempre conformada por agentes políticos del mismo signo.
En las elecciones presidenciales de 1993, Juan Carlos Wasmosy, candidato de la ANR, fue electo con el 39,9% de los votos, correspondiendo a la oposición prácticamente la totalidad del saldo de votos, distribuidos, principalmente, en un 32,1% para el PLRA, y un 23,1% para el PEN. Ante semejante situación de debilidad, Wasmosy estableció un acuerdo político con la oposición para asegurar un mínimo de gobernabilidad ejecutiva.
En las elecciones de 1998, los resultados dieron una mayoría significativa al candidato de la ANR, Raúl Cubas Grau, quien obtuvo el 53% de los votos, seguido de los candidatos de la alianza opositora integrada por el PLRA y el PEN, que obtuvo el 43% de los votos. A pesar del resultado favorable en las elecciones presidenciales y de la mayoría propia obtenida por la ANR en las elecciones legislativas, la gobernabilidad quedó severamente afectada por las divisiones internas de la ANR, al punto que Cubas debió renunciar al cargo a los pocos meses de iniciado su mandato. La asunción del senador Luis Ángel González Macchi, en sustitución del renunciante Cubas, restó enorme legitimidad de origen a su mandato y forzó a la conformación de un nuevo pacto de cogobierno con fuerzas de oposición. El resultado de la gestión fue descorazonador.
Las últimas elecciones de 2003 dieron resultados similares a los de 1993. El candidato de la ANR, Nicanor Duarte Frutos, obtuvo el 37,1% del total de votos, seguido por el candidato del PLRA, con 23,9%, y del MPQ, con 21%. Al mismo tiempo, la oposición posee en la actualidad mayoría propia en el Congreso, con considerable diferencia respecto del oficialismo. Las cifras apuntadas revelan una llamativa debilidad ejecutiva en términos numéricos y fuerzan a mantener apenas un moderado optimismo respecto de la gobernabilidad democrática.
b. Estabilidad política
Se ha señalado con insistencia que un país es desarrollado cuando posee, entre otros rasgos, estabilidad política. En lo esencial, un país tiene estabilidad política cuando es capaz de procesar los cambios de sus gobernantes con base en, y dentro de, las reglas de juego establecidas en la Constitución y las leyes, y no al margen o a costa de ellas. De acuerdo con el análisis histórico, el Paraguay ha tenido 43 presidentes en la era republicana y constitucional, con un promedio de apenas 2,5 años por cada presidente, siendo el plazo legal de 4 y 5 años, según las Constituciones. De los 43 presidentes, sólo 9 fueron estables, es decir, asumieron constitucionalmente el gobierno y lograron terminar el mandato de igual forma; el resto fue inestable, con el agravante de los 43 años de autoritarismo de Morínigo y Stroessner.
De 1993 a 2003, el Paraguay no ha exhibido particular estabilidad. De tres presidentes en funciones, sólo dos han sido elegidos democráticamente y uno no completó el mandato constitucional. Juan Carlos Wasmosy completó el mandato constitucional, aunque soportando graves crisis políticas y militares. Raúl Cubas, por su lado, ejerció el cargo de presidente durante sólo siete meses, renunciando a él en medio de una grave y trágica crisis política e institucional, sucediéndole hasta completar el mandato Luis González Macchi, en virtud de un polémico fallo de la Corte Suprema de Justicia. Esta realidad expresa claramente que la estabilidad es un valor no asumido en la cultura política paraguaya: la inestabilidad ha sido la regla y la estabilidad la excepción (Centurión, 2003, p.10).
Desde luego, la última década de nuestra historia ha estado cargada de crisis militares y conflictos políticos e institucionales. Las elecciones presidenciales de 1993 quedaron afectadas en su legitimidad por fuertes sospechas de fraude electoral en las elecciones internas de la ANR (Brítez y Morínigo, 1993). Los levantamientos de abril de 1996 y mayo de 2000, son prueba de que el peligro de un levantamiento militar no ha sido superado (Brítez, 1996). Las crisis institucionales acerca de las condiciones para la conmutación de penas por el Poder Ejecutivo, la forma de sucesión presidencial ante la situación de doble acefalia y el plazo para la inamovilidad de los ministros de la Corte Suprema de Justicia y demás miembros del Poder Judicial constituyen algunos ejemplos de conflictos generados en un pasado reciente entre poderes del Estado o por decisiones suyas. Asimismo, los acontecimientos de marzo de 1999 representan un conjunto elocuente de síntomas típicos de graves problemas democráticos: el asesinato político, el recurso a la violencia como mecanismo de confrontación política, el conflicto institucional entre órganos de gobierno y la violación de reglas básicas del Estado de Derecho constituyen algunas de las señales más obvias y recientes de alarma política en nuestro país (Morínigo, 1999; Ottaviano, 2001).
A pesar de todo, la sociedad paraguaya ha experimentado en la última década un cambio significativo en el campo político, cambio que se ha plasmado en el terreno institucional y en las actitudes de los principales actores estratégicos del proceso.
3. EL RENDIMIENTO DE LA MÁQUINA
Antes he advertido que la capacidad de gobierno de un sistema político no puede limitarse al proceso de formación y al grado de duración de los gobiernos. La gobernabilidad, entendida como adecuación entre necesidades sociales y respuestas políticas, debe medirse también por el rendimiento que el sistema político produce. Esta relación entre sistemas y rendimientos políticos ha sido frecuentemente considerada desde una perspectiva empírica, y para ello se ha tomado como punto de partida el resultado de algunas políticas públicas desarrolladas a lo largo de un ciclo temporal determinado. Consecuentemente, para estimar el resultado de dichas políticas se ha acudido, en general, a indicadores socioeconómicos (Vallés y Bosch, 1997, p.169-171).
a. Desarrollo humano
Consideremos ante todo, una estimación socioeconómica reciente y fiable: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). A partir de 1990, el PNUD calcula y publica el IDH, cuyo propósito primordial es evaluar la situación del desarrollo humano en todo el mundo y proporcionar cada año un análisis crítico sobre ese tema. El informe combina los análisis-temáticos de políticas con datos detallados por países acerca del bienestar de los seres humanos, y no meramente de las tendencias económicas. En rigor, el IDH está compuesto por cuatro indicadores, tres indicadores sociales y uno económico: (1) la esperanza de vida al nacer, (2) la alfabetización de adultos, (3) la matriculación educativa y (4) el PIB per cápita.
El IDH asume valores entre 0 y 1, donde el valor 0 está asociado con el menor desarrollo humano y el valor 1 con el mayor desarrollo humano. Sin embargo, hay valores intermedios que permiten la clasificación de los países según grados de desarrollo. Así, se clasifican todos los países en tres grupos, atendiendo al nivel de desarrollo humano: desarrollo humano alto (DHA), con valores de IDH de 0,800 y superiores, desarrollo humano mediano (DHM), con valores de 0,500 a 0,799, y desarrollo humano bajo (DHB), con valores inferiores a 0,500.
El último informe ubica a Paraguay en el grupo de los países con desarrollo humano mediano, con un valor de IDH de 0,740, lo que representa el rango 90 sobre 173 países. Cabe destacar que Paraguay ocupa la última posición en desarrollo humano entre los países del Mercosur y su índice es inferior al promedio latinoamericano, estimado en 0,767, lo que implica una situación de menor desarrollo relativo en la región.
El informe también incluye las tendencias de largo plazo del IDH, específicamente a partir de 1975, con estimaciones para cada 5 años. La evolución de Paraguay ha sido la siguiente: en 1975, el IDH paraguayo fue de 0,665, en 1980 de 0,699, en 1985 de 0,705, en 1990 de 0,717, en 1995 de 0,735 y en 2000 de 0,740. De modo que los datos revelan que Paraguay ha mostrado importantes progresos en materia de desarrollo humano a partir de 1975, así como un estancamiento significativo en la última década. Es importante señalar, además, que el progreso de los últimos años ha sido más lento en Paraguay que en el resto de los países del entorno.
b. Distribución de la riqueza
La estrecha relación entre los conceptos de pobreza y desigualdad se vislumbra al examinar la situación actual de la mayoría de los países de América Latina, en donde coexisten importantes niveles de pobreza con estructuras distributivas altamente inicuas y en donde una medida que afectara sustancialmente la distribución del ingreso, conllevando a una transferencia de ingresos de los más ricos a los más pobres, tendría efectos significativos sobre el nivel de pobreza del país (Di Tella et.al., 2001, p. 557).
Una manera de medir la desigualdad es dividiendo a la población en «deciles» (segmentos del 10% de la población), de conformidad con el nivel de ingreso, y calcular la proporción de ingreso que detenta el 10% más rico de la población con respecto al 10% más pobre. Se estima que en sociedades relativamente igualitarias, el decil más rico gana 20 o 30% más que el decil poblacional siguiente y que las diferencias entre deciles no son pronunciadas. En el caso de América Latina, las brechas de ingresos no son tan pronunciadas entre los estratos medios, pero sí entre el decil más rico y el resto de los estratos. Así, en algunos países, los ingresos del décimo decil, correspondiente al decil más rico, son tres veces mayor que los ingresos del noveno decil. En promedio, en todos los países, los ingresos del 10% más: rico son 30 veces más altos que los del primer decil, correspondiente al decil más pobre (Masi, 2001, p. 230).
Desde este punto de vista, la situación paraguaya es, a grandes rasgos, la siguiente: a nivel nacional, las familias del primer decil, es decir, el 10% más pobre, tuvieron un ingreso promedio de 182.680 Guaraníes, mientras que para las del décimo decil, el 10% más rico, fue de 7.497.543 Guaraníes, lo que supone que el ingreso de estas últimas fue 41 veces mayor que el de las primeras; por otro lado, el ingreso promedio de las familias del decil más rico del área rural, apenas es igual al de las familias del noveno decil urbano, poniendo en evidencia que las familias más ricas del país residen en áreas urbanas; cuando se considera la participación de los ingresos familiares dentro del ingreso total, puede observarse que, a nivel nacional, las familias del decil más bajo reciben sólo el 1,0% de los ingresos totales (ingresos nacionales), mientras que las del decil más alto reciben el 41,2% (PNUD, 2003, p. 45).
La denominada «Curva de Lorenz» constituye una forma gráfica de mostrar la distribución de la renta de una población (Stiglitz, 2002, 141-143). En ella se relacionan los porcentajes acumulados de población con los porcentajes acumulados de la renta que esa población recibe. En el eje de abscisa se representa la población ordenada, de forma que los percentiles de renta más baja quedan a la izquierda y los de renta más alta quedan a la derecha. En el eje de ordenadas, en cambio, se representa la renta. La línea diagonal muestra la situación de una población en la que todos y cada uno de los individuos obtiene exactamente la misma renta, es decir, la igualdad absoluta. Por consiguiente, cuanto más próxima esté la curva de Lorenz a la diagonal, más equitativa será la distribución de la renta de ese país.
La gráfica de la página siguiente muestra la curva de Lorenz correspondiente a Paraguay, así como la inequidad de la distribución de la renta en el país:
Otra forma de observar la curva de Lorenz es estimando el área de la superficie que se encuentra entre la diagonal y la curva. Esa superficie se denomina «área de concentración», y en la gráfica aparece sombreada. Cuanto mayor sea esa área, más concentrada estará la renta, y cuanto menor sea esa área, más igualitaria será la distribución de la renta.
El doble del área sombreada (el área comprendida entre la diagonal y la curva), es un indicador de desigualdad que se emplea habitualmente en las ciencias sociales y que se denomina «Índice de Gini» o «IG». El IG es, pues, un coeficiente de concentración de la renta y equivale al doble del área de concentración. El valor del IG oscila entre 0 y 1, de modo tal que, cuanto más próximo a 1 sea el valor del IG, más concentrada estará la renta, y cuanto más próximo a 0 resulte, más igualitaria será su distribución. La distribución del ingreso en Paraguay es, por cierto, una de las más inequitativas de América Latina, con un IG de 0,66, de acuerdo con las últimas estimaciones (PNUD-IIG, 2002, p. 360), cuando que el IG promedio de América Latina es de 0,52. Para darse una idea de lo que estas cifras representan, cabe señalar que los países nórdicos tienen cifras de alrededor de 0,25 de IG (Ortiz Mena, 2003, p. 27).
c. Producto interno bruto per cápita
El Producto Interno Bruto (PIS) es el valor de todo lo que produce el país en bienes y servicios durante un año. El monto de ese valor, dividido por la cantidad de habitantes, da como resultado el PIB per cápita. En los últimos años, el PIB per cápita cayó a niveles históricos no vistos en el Paraguay en, las últimas dos décadas, ubicándose en apenas 934 Dólares por cada paraguayo, según los datos ofrecidos por el Banco Central del Paraguay. La cifra, que se redujo de 1.647 Dólares en 1998 a 934 Dólares en el 2002, es alarmante debido a que, en la práctica, eso supone que cada paraguayo se ha empobrecido aún más en el último quinquenio. Las cifras del PIB per cápita del quinquenio 1998/2002 son las siguientes: 1.647 Dólares en 1998, 1.445 Dólares en 1999, 1.406 Dólares en 2000, 1.216 Dólares en 2001 y 934 Dólares en 2002.
Las perspectivas de un mejoramiento sustancial de este indicador no son alentadoras. Para ubicarse sólo a nivel de la región, el gobierno deberá realizar un gran esfuerzo. El país necesita crecer a un ritmo de 6 a 7% en forma anual durante los próximos quince años sólo para igualar las condiciones actuales de los países más avanzados de la región.
4. LA REVISIÓN DEL DISEÑO
Resulta obvio que el funcionamiento de la maquinaria estatal depende de los programas y especificaciones de quien la diseña y de las órdenes de quien la opera, que es la fuerza externa que la pone en marcha. Las partes (humanas y materiales) se mueven aplicando sus capacidades, siguiendo pautas y utilizando las fuentes externas de energía o insumos. La capacidad aplicada a la transformación de insumos y los movimientos articulados, conduce a un resultado o producto final. El mecanismo funciona o sirve para algo. En este modelo, la dirección y el control de las operaciones son funciones externas a la estructura. En la metáfora de la máquina, las tareas de planeamiento y diseño se separan de la operación o ejecución. El factor humano es tomado como un recurso productivo que cumple instrucciones y reitera sus acciones en un ambiente estable y programado. El sentido de la función de gobierno es normalizar tareas y programas de las decisiones de sus integrantes. El problema es que si una parte sale de su rutina específica, se detiene o se altera la producción del resultado. Por lo tanto, la tarea de quien opera y controla la máquina es reemplazar o arreglar las partes (humanas o materiales) que no funcionan (Etkin, 2000, p. 31).
La revisión del diseño constitucional es, precisamente, uno de los temas principales de la agenda pública actual. Estudios académicos1, debates polítco2 y proyectos gubernamentales3 constituyen pruebas concluyentes de que el tema de la revisión se halla instalado en el debate público y que requiere especial atención en el marco de la consolidación del proceso democrático y la reforma del Estado. Es obvio que las revisiones constitucionales son absolutamente imprescindibles como adaptaciones de la dinámica constitucional a las condiciones políticas, económicas y sociales en constante cambio, pero cada una de ellas debe ser efectuada con gran cuidado y extrema reserva.
El análisis que sigile se limita a algunos aspectos del diseño constitucional vinculados con la gobernabilidad democrática.
a. Estabilidad política y gobernabilidad ejecutiva
A pesar de los significativos avances políticos producidos en la última década, el diseño institucional presenta ciertas deficiencias que afectan a la estabilidad política y constriñen la gobernabilidad democrática del país (PNUD-IIG, 2003). Las principales cuestiones a considerar a este respecto guardan relación con la forma de elección y sustitución del Ejecutivo y con determinados aspectos de las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. En concreto, habría que reconsiderar el sistema de elección presidencial, la prohibición de reelección presidencial, el mecanismo de sustitución presidencial y vicepresidencial, así como el mecanismo de remoción presidencial. Deberían quedar sujetos a revisión, pues, los artículos constitucionales 229, 230, 225 y 234. Parece obvio que las disposiciones indicadas constituyen elementos fundamentales del diseño constitucional que contribuyen a aumentar (efectiva o potencialmente) los niveles de ingobernabilidad democrática en la esfera ejecutiva (PNUDIIG, 2002).
b. Reparto de competencias y mecanismos de control
Se ha observado con acierto que el actual diseño constitucional ha provocado una notable redistribución de competencias de los poderes del Estado. El análisis cuantitativo de las disposiciones constitucionales relativas al reparto de competencias muestra que el órgano con mayores poderes de controles el Legislativo, mientras que el poder del Estado bajo mayores controles es el Ejecutivo. En efecto, el Ejecutivo es el poder más controlado y, a la vez, el que menos facultades de control posee. En contrapartida, el Legislativo es el poder menos controlado pero el que posee mayores facultades de control. El Poder judicial tiene pocas facultades de control, aunque de gran importancia. La conclusión principal del análisis es que, en el diseño actual, el Poder Ejecutivo tiene un poder normativo llamativamente débil y un liderazgo político institucional muy limitado. Al mismo tiempo, el Poder Legislativo carece de un sistema apropiado de control político (Mendonça, 1997).
En concordancia con lo anterior, se ha advertido que el actual diseño constitucional priva al Poder Ejecutivo de ciertos mecanismos de intervención de los que tradicionalmente ha dispuesto en el ejercicio de sus funciones, restringiendo los poderes del Ejecutivo en distintos aspectos. Por su parte, el Poder Legislativo no sólo ha incrementado sus competencias legislativas, sino que, a la vez, la Constitución le ha atribuido facultades y funciones que le proporcionan una mayor capacidad decisoria, al obtener competencias que normalmente se asignan al Ejecutivo. De todo ello se infiere que el sistema presidencialista paraguayo está institucionalmente dotado de un Congreso con fuertes atribuciones legislativas y con una gran capacidad de interferencia en la acción de gobierno (PNUD-IIG, 2003; Mendonça, 2002). Corresponde, pues, la revisión de los artículos 202, 222, 224, 238 y concordantes de la Constitución Nacional.
C. PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICOS
En el derecho comparado es común que se establezcan considerables restricciones al Congreso con respecto a las modificaciones que pueden introducirse en esa sede al proyecto de ley de Presupuesto General de Gastos, por la sencilla razón de que, según se entiende, la definición del Ejecutivo debe primar en esta materia, puesto que es el órgano administrador de la cosa pública. En nuestro actual diseño constitucional, sin embargo, no aparecen limitaciones significativas impuestas al Congreso a este respecto. Por el contrario, de acuerdo con nuestro sistema, el Congreso puede modificar el proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo de manera irrestricta, puede aumentar los gastos sin indicar los medios para afrontarlos y puede incluso prolongar el tratamiento del proyecto por tiempo considerable. En consecuencia, se impone una prudente revisión de los artículos 216 y 217 de la Constitución Nacional (Mendonça,1997, p. 45-48; PNUD-IIG, 2003, p. 84).
Por otro lado, de acuerdo con cierta estimación, una muestra de la mala calidad de la acción gubernamental se observa, precisamente, en el gasto público, el cual tuvo un aumento notable en los últimos años, lo que, sin embargo, no se ha traducido en una mejora sustancial de los principales indicadores sociales y económicos. En efecto, el gasto público ha aumentado significativamente en el último quinquenio, pero sin responder a una estrategia de desarrollo productivo ni humano. En nuestro país, el debate sobre los gastos públicos se ha centrado, simplemente, en el tamaño del gasto y de la presión tributaria antes que en la composición de los mismos y de los efectos sobre el conjunto de la sociedad. La composición actual del gasto público refleja, desde luego, las prioridades de las políticas públicas y sus objetivos. Las opciones presupuestarias muestran, por cierto, que la estrategia de desarrollo no apunta a generar una estructura estatal que proporcione soluciones al grave déficit de servicios públicos existentes, ni a incrementar la productividad de la economía (PNUD, 2003, p. 81-82, 85-87).
Por otro lado, parece comprometido el establecimiento de límites constitucionales mínimos de gasto público para educación y justicia, según la previsión de los artículos 85 y 249, dado que las necesidades que originan el gasto en esas áreas pueden ser diversas de las establecidas por la Constitución (PNUD-IIG, 2003, p. 75-76, 83).
d. Derechos económicos y sociales
En el marco de su constitución como Estado social, el diseño actual contiene un amplio catálogo de derechos económicos y sociales, pues el Estado social es un Estado comprometido con la promoción del bienestar de la sociedad y, de manera muy especial, con la de aquellos sectores menos favorecidos. La aspiración del Estado social de transformación de la sociedad exige un rol activo del Estado para lograrlo. Este rol se manifiesta, preponderantemente, en el ámbito de los derechos sociales, puesto que, en general, las prestaciones y acciones positivas que exige la mayoría de tales derechos las ejecuta el Estado o dependen, en gran medida, de él. Debe tenerse presente que los derechos sociales tienen como objetivo principal superar las desigualdades materiales de las personas individuales y de los grupos que conforman, mejorar sus condiciones de vida y asegurar su participación en la vida política, económica, cultural y social (Mendonça,1999).
En efecto, la Constitución consagra un extenso catálogo de derechos sociales, entre los que cuentan el derecho a la educación (artículo 73), a la salud (artículo 68), al trabajo (artículo 92), a la seguridad social (artículo 95), a la vivienda (artículo 100) y a la cultura (artículo 81), entre otros. Estos derechos, desde luego, requieren una decidida actuación estatal para su realización y, por lo tanto, carecen de entidad sin la decidida voluntad del Estado para concretar su materialización. Los datos socioeconómicos antes considerados, sin embargo, constituyen un indicador elocuente de la escasa operatividad del catálogo de derechos sociales y explican el descenso en la valoración social de la democracia como régimen deseable. La grave crisis que afecta a amplios sectores sociales es el resultado, entre otros aspectos, de la fragilidad institucional registrada en los últimos años del proceso democrático. Revertir esa situación exigirá la elaboración de políticas públicas destinadas a garantizar la operatividad de los derechos sociales y el incremento de los recursos económicos y financieros para ejecutar debidamente tales programas, en especial respecto de las personas, sectores y grupos menos favorecidos de la sociedad paraguaya.
5. LA MÁQUINA Y LAS PERSONAS
Si se intentase redondear con ciertas conclusiones generales el ensayo presentado, habría que insistir nuevamente sobre la figura según la cual las Constituciones son diseños de máquinas concebidas para producir gobernabilidad, concebida ésta como la aptitud de una organización política en su conjunto para responder satisfactoriamente a las demandas que la sociedad formula. La definición sugerida de «gobernabilidad» se vincula con el desarrollo de políticas que pretenden el perfeccionamiento de las instituciones democráticas de gobierno, de manera tal que, cuando se invoca la necesidad de asegurar la gobernabilidad, se exige una estrecha relación entre el ejercicio de la política y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Esto supone, obviamente, la necesidad de apuntalar un accionar colectivo que asegure estabilidad y fortaleza institucional al gobierno y mejore su funcionamiento y rendimiento. Se trata, en definitiva, de generar un contexto adecuado que permita ejecutar políticas de desarrollo humano (PNUD, 2003, p.147). Por ello, el desafío consiste en elaborar el diseño institucional más adecuado para el desarrollo humano. Al fin y al cabo, la Ingeniería constitucional, como toda forma de Ingeniería, aspira a resolver problemas para el bienestar de la sociedad (Baca Urbina, 1999, p. 1).
NOTAS
1Cfr. Camacho (1999); Lezcano Claude (2001), IIC (2003) y Pangrazio (2003).
2Cfr. Documentos entregados al presidente de la República, Nicanor Duarte Frutos, con motivo de la ronda de diálogo con los partidos políticos con representación parlamentaria, previa a la asunción de la Presidencia de la República.
3Cfr. Proyecto de ley presentado por el senador nacional Juan Cartas Ramírez Montalbetti en fecha 12.07.03 a la Cámara de Senadores de la Nación.
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