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COOPERACIÓN TÉCNICA ALEMANA GIZ


  ADMINISTRACIÓN Y CULTURA EN EL PARAGUAY (FRIEDHELM GUTTANDIN / HEDY PENNER)


ADMINISTRACIÓN Y CULTURA EN EL PARAGUAY (FRIEDHELM GUTTANDIN  /  HEDY PENNER)

ADMINISTRACIÓN Y CULTURA EN EL PARAGUAY

DESDE LA PERSPECTIVA DE FUNCIONARIOS DE ALTO RANGO

FRIEDHELM GUTTANDIN  /  HEDY PENNER

2005


Cooperación Técnica Alemana

Proyecto Planificación del Desarrollo Sostenible

PLANDES


Esta publicación está financiada por la GTZ dentro del “Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”

Es propiedad de la GTZ

Asunción, Junio 2005

© Reservados todos los derechos, ni la totalidad, ni parte de este documento puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso escrito de la Cooperación Técnica Alemana GTZ en Paraguay.

La Deutsche Gesellschaft Für Technische Zusammenarbeit (GTZ) Gmbh es una empresa del Gobierno federal alemán, que trabaja en pro del siguiente objetivo de desarrollo: Mejorar las oportunidades de la población de los países en desarrollo y en proceso de reformas, y estabilizar las bases naturales de existencias.

Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), la GTZ impulsa, junto con las instituciones contrapartes, estrategias y medidas para elevar la eficiencia de individuos y organizaciones, trasmitiendo conocimiento y capacidades, movilizando las ya existentes o mejorando las condiciones para su aplicación.


PROGRAMA BUEN GOBIERNO DESCENTRALIZADO Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

HORST STEIGLER. Director Residente

Componente Diálogo y Concertación

IRENE OCAMPOS.

Asesora Técnica


Deutsche Gesellschaft für

Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH


Agencia de la GTZ en Paraguay

San Benigno 1315 c/ Cnel. Torres

Barrio Carmelitas

Casilla 1859

Asunción - Paraguay

1209

Tel./Fax: (595-21) 611943 - (595-21) 608184

E-Mail: ciclodialogos@gtzparaguay.org


Esta publicación está financiada por la GTZ dentro del “Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”

Es propiedad de la GTZ

Asunción, Junio 2005

© Reservados todos los derechos, ni la totalidad, ni parte de este documento puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso escrito de la Cooperación Técnica Alemana GTZ en Paraguay.


“En el pasado, los feudos, regalos de tierras, prebendas de toda clase

y, con el desarrollo de la economía monetaria, ante todo prebendas

en forma de espórtulas constituían la retribución típica de los

príncipes, los conquistadores victoriosos o los jefes de partido

triunfantes, sin séquito, en tanto que ésta consiste hoy ante todo en

cargos de toda clase en los partidos, periódicos, cooperativas, cajas

de seguro de enfermedad, en los municipios o el Estado, otorgados

por los jefes de partido por servicios especiales.

Frente a esto se sitúa ahora el desarrollo del funcionariado

moderno en un cuerpo de trabajadores intelectuales altamente

calificados y capacitados profesionalmente por medio de un

prolongado entrenamiento especializado, con un honor de cuerpo

altamente desarrollado en interés de la integridad, sin el cual

gravitaría sobre nosotros el peligro de una terrible corrupción o de

una mediocridad vulgar, que amenazaría al propio tiempo el

funcionamiento puramente técnico del aparato estatal, cuya

importancia, mayormente con una socialización creciente, ha ido

aumentando sin cesar y seguiría haciéndolo.”

Max Weber (1922/1969: 1068)


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 7

1. ADMINISTRACIÓN Y CULTURA. REFLEXIONES TEÓRICAS Y METODOLÓGICAS - 11

1.1. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COSAS - 11

1.2. LA ADMINISTRACIÓN DE LA CULTURA - 14

1.3. CULTURA DE LA ADMINISTRACIÓN - 14

1.4. LA MAGIA DE LAS REFORMAS - 16

1.5. LA INTERROGANTE Y EL CAMPO DE INVESTIGACIÓN - 18

1.6. PROCEDIMIENTOS - 20

 

2. TIPOLOGÍA DE ADMINISTRADORES - 25

2.1. EL ADMINISTRADOR CON VOLUNTAD POLÍTICA - 29

2.1.1. VOCACIÓN POLÍTICA - 30

2.1.2. VOLUNTAD POLÍTICA - 31

2.1.3. INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL Y SOCIAL COMO TAREA - 34

2.1.4. INDEPENDENCIA DE ESTRUCTURAS BUROCRÁTICAS - 36

2.1.5. CONTRA LA CORRIENTE - 39

2.1.6. ESTRATEGIA DE PODER - 41

2.2. EL ADMINISTRADOR PLANIFICADOR - 43

2.2.1. RACIONALIDAD SUPERIOR - 44

2.2.2. MODO DE PLANIFICACIÓN - 48

2.2.3. HACIA UNA ADMINISTRACIÓN FUERTE - 50

2.2.4. MOTIVACIÓN, LEALTAD E IDENTIFICACIÓN - 54

2.3. EL ADMINISTRADOR IMPULSOR - 59

2.3.1. SERVIR - 59

2.3.2. PROYECTAR - 65

2.3.3. VINCULAR - 67

2.4. EL ADMINISTRADOR EMPÍRICO - 69

2.4.1. IDEALES - 71

2.4.2. LEALTAD - 74

2.4.3. PRAGMATISMO - 75

2.4.4. AUTOESTIMA - 82

2.5. EL ADMINISTRADOR SOBREVIVIENTE - 84

2.5.1. EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL - 85

2.5.2. EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL - 95

 

3. LOS FUNCIONARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - 103

3.1. ACCESO 104

3.1.1. SELECCIÓN INTERNA 106

3.1.2. INFLUENCIA EXTERNA 110

3.1.3. ATRACTIVOS 114

3.1.4. PRIMEROS PASOS 118

3.2. PROCEDENCIA 122

3.3. ¿QUIÉN SELECCIONA? 125

3.4. ESTUDIOS 128

3.5. PROMOCIÓN 130

3.5.1. PRESTIGIO 131

3.5.2. EVALUACIÓN 135

3.5.3. ASCENSO 138

3.5.4. SANCIÓN 143

3.6. IDENTIFICACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 146

3.6.1. DIFICULTADES DE IDENTIFICACIÓN 146

3.6.2. IMPORTANCIA 148

3.6.3. DESMOTIVACIÓN 150

3.6.4. COHESIÓN INTERNA 155

4. INSTITUCIONES ‘BLANDAS’ Y ‘DURAS’. A MODO DE CONCLUSIÓN - 61

BIBLIOGRAFÍA - 177


INTRODUCCIÓN

En el triángulo administración -esfera política- ciudadanía, el proceso de democratización en el Paraguay exige de la administración una reconceptualización de su relación con la política y la ciudadanía. Esta reconceptualización se opone a conceptos antiguos y familiares de cómo pensar y actuar en el ámbito público. La cultura tradicional de la administración debe ser modernizada y transformada para lograr que los políticos como representantes del pueblo puedan contar con una administración eficiente, tanto en la planificación como en la ejecución de estrategias de cambio. La ciudadanía espera que la administración no solo sea una instancia eficaz, sino también de confianza. Para la administración esto significa que debe redefinir su rol y asumir sus tareas con un alto grado de responsabilidad.

En este estudio se observa la cultura administrativa como un fenómeno procesual. Se debe tener en cuenta que los cambios son paulatinos y que los esquemas culturales de orientación y valorización en administraciones se muestran relativamente estables. Cambian solamente dentro períodos largos de tiempo y se resisten a adaptaciones rápidas a circunstancias nuevas. Polémicamente se podría formular que la cultura administrativa consiste en aquellos factores que resisten y perduran a los diferentes cambios de gobiernos. Estos factores resultan de procesos de enculturación, que en el fondo no son fácilmente accesibles a estrategias que buscan combinar orden y obediencia. De este modo, los cambios en una cultura administrativa tienen que ‘crecer’ a largo plazo. No se les puede exigir de manera inmediata. La impregnación cultural de una administración garantiza su relativa estabilidad organizacional por la resistencia contra cambios e influencias cortoplazistas. Por otro lado, se debe tomar en cuenta que los esquemas culturales de orientación puedan posiblemente obstaculizar cambios estructurales en los procesos innovadores. Si bien las innovaciones buscan la reformulación reflexiva de metas y métodos de administración por parte de los funcionarios, no se puede lograr un cambio profundo y duradero de las orientaciones y actitudes sin cambiar el entorno institucional. Por ello, es necesario implementar sistemas de premiaciones que favorezcan el intencionado cambio cultural.

Se considera que una administración se mantiene o cambia por el tipo de personal que recluta, forma y moldea. Esto implica focalizar la interrogante ¿qué tipo de personal entra en la administración pública?, ¿cuáles son los motivos y expectativas del personal?, ¿cuáles son los mecanismos de selección, evaluación y promoción? A partir de las respuestas a estas preguntas, se podrá decidir si se trata de administraciones autónomas, que definen el tipo de personal que requieren, o si se trata de administraciones ‘blandas’, en las cuales grupos de interés dentro y fuera de la administración definen la composición del funcionariado. Más allá de la alternativa institución autónoma o institución ‘blanda’, se analizarán tipos de administradores en cuanto a su potencial innovador. Es esta categoría de funcionario que podría introducir nuevos criterios (orientación al cliente, participación, planificación en el nivel regional y local) en una administración relativamente abierta.

El enfoque de la investigación es explorativo y cualitativo. Se realizaron entrevistas de profundidad con administradores de alto rango, en su mayoría jóvenes, en los diferentes niveles de gobierno. Salvo algunas excepciones, los entrevistados provienen de administraciones que participan en procesos de planificación y prestación de servicios en uno de los tres niveles de gobierno: central, departamental o local.

La obra consta de tres partes principales. El primer capítulo es una introducción a la temática misma. En el segundo capítulo se presentan los cinco tipos de administradores que la tipología ha arrojado, iniciando por aquellos que se caracterizan por una tendencia innovadora. El tercer capítulo trata de la relación entre instituciones de la administración pública y los funcionarios, tanto de las influencias de la institución hacia sus funcionarios como de la influencia del funcionariado y de grupos externos hacia la institución. Finalmente, en un último capítulo se exponen los principales resultados.

 

 

 

 

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