EL PRINCIPIO DEL UTIS-POSSIDETIS Y LA SOLUCIÓN
DE LAS CUESTIONES TERRITORIALES DE LA AMÉRICA
Discurso de EUSEBIO AYALA
CONFERENCIA DADA EN LA ACADEMIA DIPLOMÁTICA
INTERNACIONAL DE PARÍS
Sesión de la Academia del 3 de Noviembre de 1931.
Presidencia de Mr. Bernhoff, Ministro de Dinamarca
Alocución del Sr. de la Barra, ex - Presidente de México:
Es para mí una honra y un placer ofrecer la más cordial bienvenida en nombre de la Academia Diplomática Internacional al Sr. Presidente Ayala, quien va a exponernos con su alta competencia uno de los problemas más interesantes de la Política Internacional del Nuevo Mundo.
Nuestra Asociación se complace en recibir en este día al distinguido ex - Presidente de la República del Paraguay y es una circunstancia curiosa la que me permite, a mí, que tuve el honor de ser el Primer Ministro Plenipotenciario de su país acreditado en México.
Guardo un recuerdo vivo de mi estada en ese hermoso país que sido llamado la Arcadia del Nuevo Continente y me es grato expresar votos muy sinceros por su prosperidad y su dicha.
En las conferencias que di en la Facultad de Derecho en París hice notar que no cabe afirmar la existencia de un Derecho Internacional Americano, si por tal ha de entenderse un conjunto de principios de Derecho exclusivos relativos a un Continente. No pienso que pueda oponerse un pretendido Derecho Internacional Americano a un Derecho Internacional Europeo o Asiático. No hay más que un Derecho Internacional Público, cuyos principios de orden general y superior, son los mismos en todas partes, aun cuando hayan de adaptarse a condiciones variables en el tiempo y en el espacio. En este sentido podemos afirmar que hay un Derecho Internacional Americano, si se le considera como el conjunto de las reglas de aplicación a los problemas sui generis de nuestro Continente, de los principios generales del Derecho de Gentes.
El Sr. Presidente Ayala va a expresarnos dentro de algunos instantes uno de los problemas que son particulares a la América, a la América española, especialmente. En efecto, tanto en lo concerniente al régimen de los ríos navegables en nuestro Continente como en lo que toca a la aplicación del principio del uti-possidetis de 1810, ellos tienen un carácter propio y regional, diferenciado de las reglas aplicadas en otras partes a los problemas de la misma naturaleza. Esta diferencia entre el régimen de los ríos navegables en América y el que domina en el resto del mundo, ha sido reconocido en la Conferencia Internacional de Comunicaciones de Barcelona.
El principio establecido por el uti-possidetis debe ser mirado también como de carácter regional, pues ha sido considerado a menudo como el punto de partida para la fijación de las fronteras entre los Estados de la América Española, según los límites establecidos por la Corona de España, para los Virreinatos, Capitanías Generales, etc., en sus colonias de Ultramar.
Aun cuando el principio del uti-possidetis haya sido consagrado por la Conferencia Internacional de Lima en 1848, ha sido objeto de comentarios y controversias muy vivos en los estudios de orden académico y en las negociaciones entre Cancillerías.
Un caso reciente ha dado margen a la discusión del principio entre una potencia europea, la Francia, y mi país, México, a propósito del derecho de soberanía sobre la pequeña isla de Clipperton, isla madrepórica perdida en el Océano Pacífico, sobre la cual mi país reivindicaba derechos en virtud del uti- possidetis mientras la Francia invocaba como título la toma de posesión sobre la tierra considerada como res nullius. Una sentencia firmada por Su Majestad el rey Víctor Manuel, árbitro elegido por las partes, acaba de reconocer el derecho de la Francia sobre esa isla. No conozco aún los términos de la decisión, ni los argumentos en que se fundó el eminente árbitro.
El Presidente Ayala va a expresarnos los elementos de esos problemas, que tiene una importancia considerable en nuestra vida política internacional americana. Hallaremos enseñanzas en el estudio que hace y tendremos una nueva prueba de sus brillantes y sólidas calidades.
El Sr. Ayala, después de agradecer las palabras del señor de la Barra, leyó la siguiente comunicación a la Academia:
Los Estados de América del Sud fueron colonias de España y Portugal. Los dos reinos mantuvieron innumerables controversias con motivo de la delimitación de sus fronteras en América. Esas cuestiones aun no estaban resueltas en la época de la emancipación de dichas colonias.
De las nueve repúblicas formadas en los antiguos dominios españoles, ocho debían definir fronteras con el Brasil. Ahí radica la primera fuente de cuestiones territoriales entre los Estados del Continente. Por otra parte, las Repúblicas de origen hispano, constituidas en los límites de ciertas secciones administrativas coloniales, debieron disputar a propósito de fronteras, mal, o no determinadas bajo el régimen metropolitano. Además, algunos territorios desiertos, no estaban comprendidos en los cuadros de las viejas divisiones administrativas, estimulando tal circunstancia en los Estados vecinos el deseo de apropiárselos, con exclusión de los otros.
Tales son el origen y la causa de los litigios de delimitación y aún de soberanía sobre vastas extensiones de tierras, litigios que se han desarrollado desde los primeros días de la Independencia y que todavía no están todos resueltos en el momento actual. La historia diplomática de la América Meridional independiente está casi exclusivamente hecha de los esfuerzos desplegados para reglar esas cuestiones territoriales.
Se ha pretendido y se pretende todavía que aquellos litigios que han sido solucionados, lo han sido de acuerdo a una regla de Derecho americano que sería el uti-possidetis de 1810. Podría darse una larga lista de nombres eminentes de historiadores, diplomáticos y hombres de Estado que consideran esa regla como el principio que ha salvado a la América Española de la anarquía, como el dogma fundamental de su derecho, como la llave maestra de la comunidad internacional en esa parte del mundo.
Esos elogios, son, cuando menos exagerados. Las trece colonias americanas del Norte, sin la ayuda del principio alguno semejante, han realizado algo más y mejor que evitar la anarquía: han creado una unión fuertemente cimentada, pedestal de una gran nación moderna. El Brasil ha sabido igualmente mantener la cohesión de las antiguas colonias portuguesas, sin acudir al uti-possidetis de 1810. En cuanto a los Estados hispanos, han determinado sus fronteras con el Brasil, y entre ellos, por diferentes medios, y de acuerdo a las reglas comunes del Derecho de gentes universal. La parte de la regla especial americana, no fue por cierto la más importante, aún admitiendo que ella tuviera alguna influencia.
Me prepongo extraer de la historia diplomática, la substancia y el rol del uti-possidetis.
Antes que nada, es necesario uniformar su interpretación. Y ahí comienzan las dificultades y los equívocos.
Hay varias interpretaciones. En primer término, existe la tesis brasileña, según la cual, el uti-possidetis equivale a la posesión efectiva y actual en el momento de la negociación. Después, existe la tesis conocida como hispano-americana, porque ella ha sido opuesta por ciertos países vecinos, a la tesis brasileña, y según la cual, el uti-possidetis es el derecho a poseer atribuido a una antigua colonia por un acto del soberano español, derecho que debía estar en vigor en 1810. Se nota ya la contradicción. De una parte, se propone como extensión territorial todo lo que se hallaba ocupado por un Estado en el momento de negociar. De otra parte, se quiere basar los derechos de dominio sobre títulos que daban una facultad de jurisdicción, una posesión ficticia, por así decirlo, en la fecha teórica de la independencia.
Para distinguir las dos teorías, se llama a la tesis brasileña uti-possidetis de facto, y a la hispano-americana uti-possidetis juris de 1810.
Reproduciré textualmente la definición dada por un autor colombiano, del uti-possidetis juris. "El dominio territorial (de los Estados ibero-americanos) debe ser limitado por líneas de fronteras, trazadas de acuerdo con las disposiciones reales españolas, a propósito de las divisiones coloniales, y en vigor en la época de la emancipación de las colonias, o bien, de acuerdo con los Tratados públicos suscritos por España. En consecuencia, para fijar las fronteras de derecho, no hay otros títulos válidos que los actos del gobierno español que han servido para determinar la jurisdicción política de los Virreinatos o Capitanes generales del Continente, bajo su dominación, así como los Tratados públicos sobre la materia, firmados con otras naciones" "La República de Colombia - agrega nuestro autor - no ha reconocido como fuente de propiedad nacional la ocupación efectiva, protegida por sus armas victoriosas. El origen del dominio era el derecho de poseer".
Esta interpretación fue impuesta por las circunstancias. El Brasil, durante la guerra de la Intendencia y después de ella, había acrecido considerablemente su radio de ocupación, a despecho de los Tratados y de las ocupaciones españolas anteriores.
Al único país de América nacido a la vida libre sin luchas, y provisto desde su nacimiento de una organización política avanzada, tenía que serle fácil el aprovecharse de la anarquía de las comarcas vecinas para engrandecer su territorio. El Brasil por lo demás, no haría sino seguir las trazas de su metrópoli, Portugal. Portugal cabía creado un imperio sud americano al amparo, sobre todo, del "laissez faire" de España. Los Reyes de Portugal habían obtenido a fines del siglo XV de Papas sucesivos, ciertas concesiones sobre las costas occidentales del África, hasta las Indias. En 1492, Colón descubre las Indias Occidentales, o América, en nombre de los Reyes Católicos de España. A fin de delimitar las posesiones de los dos Reinos, el Papa Alejandro VI declaró por una bula de 1493, que pertenecían a los Reyes Católicos todas las tierras descubiertas o a descubrir, al Occidente de una línea meridiana trazada a la distancia de cien leguas al Oeste de las islas Azores y del Cabo Verde, a condición de que las tierras no estuviesen ya ocupadas por un príncipe cristiano, dejando de esa manera reservadas las conquistas de Portugal. La bula no satisfizo a este país, y en consecuencia se entablaron negociaciones entre los soberanos interesados, para llegar a un acuerdo. El acuerdo fue hecho, sobre la base de delimitar los dominios, por el meridiano situado a 370 leguas al Oeste de las islas de Cabo Verde. Esta distancia corresponde a 20 grados 13 minutos. El tratado fue suscripto en Tordesillas el 7 de junio de 1494, es decir, antes de dos años después del descubrimiento de América. El Papa confirmó el Tratado. La línea de Tordesillas o meridiano de demarcación, no estaba, a pesar de las apariencias, definida con precisión. Las islas de Cabo Verde forman un archipiélago muy extenso. ¿Habría que tomar como punto de arranque de las 370 leguas, la isla occidental, la de San Antonio, o la de San Nicolás, colocada más o menos en el centro del grupo? Pero, tomaráse la una o la otra, la línea de Tordesillas debía estar situada más o menos entre los 48 y 50 grados de longitud al Oeste de París. Basta mirar el mapa para formarse idea de la inmensidad de los territorios ocupados por el Brasil al Oeste del meridiano de demarcación, o sea en las tierras adjudicadas a España. Aún en el caso de descubrimientos hechos por súbditos o navíos de la otra corona, las tierras debían pertenecer a la Potencia designada por el Tratado de Tordesillas. Pero esta cláusula no pudo jamás ser ejecutada, por falta de determinación del meridiano.
Las ocupaciones portuguesas en la zona española no se detuvieron, y llegaron a amenazar a establecimientos importantes, como la ciudad de Buenos Aires. Entonces el gobierno español se decidió a aceptar una parte de las usurpaciones territoriales portuguesas, firmando primero el Tratado de 1750, y después el Tratado de San Ildefonso de 1777, que definía, de acuerdo a los datos geográficos disponibles, las fronteras comunes. Ese Tratado no fue ejecutado, y después de su conclusión, la actividad expansiva de Portugal continuó ejercitándose sobre territorios que dicho Tratado atribuyera a España.
En esa situación, la independencia de los Estados de América transfirió los litigios de Europa, a América. El Brasil reclamó los territorios por él ocupados. Los Estados hispanoamericanos invocaron el Tratado de San Ildefonso y el uti-possidetis de 1810, como base de demarcación. La cuestión no ha sido jamás resuelta en principio, a estar a mis informaciones. Pero en los hechos, el Brasil triunfó en todos sus litigios con las ocho Repúblicas vecinas, y hasta, creo, en los que mantuvo con Potencias europeas, a propósito de las Guayanas.
El engrandecimiento territorial del Brasil, colonia, y más tarde Estado independiente, encontró pocos obstáculos. El establecimiento de un fuerte portugués sobre la margen izquierda del río de la Plata, frente a Buenos Aires, fue resistido por la colonia española más que por el gobierno de Madrid. Del lado del Alto Paraguay, la invasión fue detenida por la Provincia del Paraguay que construyó el Fuerte Borbón en el Chaco. Más tarde, la República del Paraguay tuvo que defender esas mismas fronteras contra las amenazas del Brasil. Sin sus Dictadores, que le ahorraron el desgarramiento de las guerras civiles, el Paraguay hubiera sido ciertamente la presa de su emprendedor vecino.
El triunfo del Brasil en sus litigios territoriales no es precisamente el triunfo del uti-possidetis de facto. La discusión de la teoría posesoria ha ocupado un lugar muy importante en los debates diplomáticos, pero no ha podido tener influencia alguna sobre los acuerdos, por que las interpretaciones dadas por las partes eran absolutamente opuestas.
Y hay que decir, que las autoridades científicas de los países no interesados en la discusión se han pronunciado más bien a favor de la posesión efectiva y actual. Eso es comprensible. La tesis opuesta, es en cierta manera un contrasentido. El uti-possidetis juris sería, no la posesión, sino el derecho a poseer. Ahora bien, el derecho a poseer no se confunde siempre con el hecho de la posesión. Al aplicar a un título nuevo la fórmula de los interdictos romanos, se le da una significación contraria a su esencia. Un autor de Derecho Romano, escribe: "La protección de los interdictos no es derivada de la propiedad. Ella proviene de la posesión". Y yo agregaría: No hay posesión teórica, no puede haber posesión - en nuestro caso - sin una ocupación efectiva y material. He aquí porque la tesis hispano - americana ha tenido poco éxito ante los espíritus jurídicos imparciales.
Cabe preguntar cómo el Brasil ha podido triunfar haciendo valer en las negociaciones diplomáticas directas el principio de la detentación pura y simple, como un título de propiedad frente a los países lesionados.
No se encontrará la explicación en el Derecho sino en la historia. Mientras que las Repúblicas hispano - americanas se debatían en las guerras civiles, el gobierno del Brasil consolidaba sus posiciones territoriales, hacía estudiar las regiones limítrofes, y podía negociar, llegado el momento, no sólo con pleno conocimiento de la causa, sino con la ventaja que otorga los hechos consumados. Puédese agregar a ello, el prestigio de un gobierno fuerte, respetado en el interior y el exterior. Un ejemplo: Las negociaciones con la Argentina, respecto al territorio de las Misiones del Uruguay, comenzaron en momentos en que la Argentina estaba dividida en dos gobiernos, en razón de que el Estado de Buenos Aires había decidido separarse de la Confederación. Las fronteras a fijar no afectaban a Buenos Aires, y por tanto había que tratar con el gobierno instalado en la ciudad de Paraná.
El Ministro del Brasil obtuvo un trabajo ventajoso, en vista del apoyo eventual de su país a fin de reintegrar el Estado de Buenos Aires a la Confederación. El Tratado no fue ratificado, pero este episodio nos ayuda a comprender los medios por los que el Brasil llegó a redondear su imperio.
La cuestión de las Misiones del Uruguay, que acaba de ser evocada, fue finalmente sometida al arbitraje y el árbitro dio la razón al Brasil que ocupaba el territorio en el momento del litigio. Quiero recordar, a propósito de este pleito, que el abogado de la República Argentina doctor Estanislao Zeballos, cuyo nombre es conocido de todos los internacionalistas, renegó del uti-possidetis, en estos términos: "Está demostrado que el uti-possidetis no ha sido jamás incorporado al Derecho público sudamericano como principio decisivo de los conflictos sobre territorios sujetos en sus orígenes a soberanías europeas diferentes". Esta declaración iba, naturalmente al encuentro de la teoría brasileña del uti-possidetis de facto.
El Brasil se ha extendido más allá de las líneas de los Tratados por el hecho de la ocupación. No hay otra explicación admisible. El uti-possidetis de facto no es sino un disfraz. La usurpación de que hablan los hispano - americanos, a propósito de las ocupaciones brasileñas, no es un medio permitido de adquisición en Derecho Internacional. ¿Porqué no dar su verdadero nombre a un hecho conocido?
Es que en América no se acepta de buen grado la ocupación, como fuente de la propiedad internacional. Por la doctrina de Monroe y otras declaraciones de los gobiernos americanos, no se admite la existencia de res nullius en el Continente. Si no hay res nullius no puede haber ocupación, según los principios. Pero ha habido ocupación, porque la regla no ha surtido efectos, sino respecto a los Estados no americanos. Los Estados americanos han realizado numerosos actos de ocupación, no solo de territorios desiertos y sin dueño, sino también de zonas desocupadas pero reclamadas por otras naciones, por diversos títulos. Es decir que en la América del Sud, la ocupación ha sido aceptada y quizá en un sentido más amplio del que generalmente se admite.
Acabamos de examinar las dos teorías principales referentes al uti-possidetis. Nos resta decir que cabe aún otra interpretación, que contempla a la vez, el hecho esencial de la posesión y los títulos coloniales, si estos existen. El uti-possidetis sería el derecho de soberanía que deriva de la posesión efectiva basada en títulos coloniales, o del simple hecho de la condición bona FIDE de la posesión. Esta tesis eliminaría desde luego la fecha de 1810. Es imposible restablecer, después de un siglo o más, la geografía de los tiempos de la dominación española. Veremos de inmediato las consecuencias de semejante pretensión. Se basaría, el derecho territorial sobre el principio de la posesión efectiva, es decir sobre un hecho que puede ser constatado. La buena fe excluiría las posesiones que los romanos llamaban vitiosae possessionis.
En derecho estricto, se podría considerar como posesiones viciosas las ocupaciones de Portugal y del Brasil con violación de los pactos, si no hubiesen sido después confirmadas y legitimadas por convenios o decisiones arbitrales.
Pero, en la América española no ha podido haber intrusiones de una colonia en el territorio de otras. Las Leyes de Indias (legislación especial para América) prohibían bajo penas severas toda intervención de los gobiernos coloniales fuera de la jurisdicción que les había sido marcada. En consecuencia, se puede afirmar categóricamente que en la época de la Independencia, cada sección política o administrativa, se mantenía estrictamente en los límites que les habían sido fijados. Por tanto, las únicas posesiones que podían ser viciosas, serían aquellas adquiridas después de la independencia.
Ha habido varios casos de ese género, y lamento decir que no es el utis- possidetis juris de 1810 el principio que ha primado.
Quiero llamar de nuevo la atención sobre la definición del uti-possidetis juris: "Para fijar las fronteras, no hay otros títulos válidos que los actos del gobierno español destinados a establecer la jurisdicción política de los Virreinatos y Capitanes generales que integraban la América española". En esta frase hay una idea que es necesario destacar, porque ella expresa la gran preocupación que agitaba el espíritu de los directores de la revolución emancipadora. Es la idea de la conservación de las grandes unidades coloniales, y a ser posible, la de su concentración o federación en Estados capaces de realizar el ideal de la libertad y el progreso. El pensamiento era justo. Era necesario impedir que cada región o cada ciudad, proclamase su independencia bajo la influencia de caudillos o ambiciosos jefes de partido. Para llegar a ese resultado, era absolutamente necesario que los nuevos Estados fuesen constituidos sobre la base de las divisiones administrativas españolas, y no sobre el principio peligroso del sufragio de las poblaciones.
El uti-possidetis de 1810 era la expresión jurídica de ese sabio designio político. El principio así concebido, merece todo el respeto que se debe a una doctrina histórica, de inmensa trascendencia, en su época. Desgraciadamente, el principio falló en su aplicación, como vamos a verlo.
A comienzos del siglo XIX, la América meridional perteneciente a España, comprendía cinco unidades coloniales autónomas: tres Virreinatos, Nueva Granada, Lima y Buenos Aires, y dos Capitanías generales, Venezuela y Chile.
Bolívar, en el Norte, logró formar con el nombre de Gran Colombia, un solo Estado con el Virreinato de Nueva Granada y la Capitanía general de Venezuela.
La Gran Colombia de Bolívar, se dividió más tarde en tres Repúblicas: Venezuela, Colombia y Ecuador.
El Virreinato de Lima ya muy disminuido bajo la dominación española, por la separación de la Presidencia de Quito, anexado a Nueva Granada, de la Capitanía General de Chile, y del Alto Perú anexado al Virreinato de Buenos Aires, conservó su extensión bajo el nombre de República del Perú. Chile se declaró independiente en los límites de la Capitanía General del mismo nombre. El Virreinato de Buenos Aires se dividió en cuatro Repúblicas: Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. El principio del uti-possidetis no fue, púes, bien tratado en la América del Sud.
La dislocación del Virreinato fue el efecto de la política brasileña, por una parte, y de la política de Bolívar, por otra. El Brasil ocupó en la ribera izquierda del Río de la Plata, la provincia de Montevideo, parte del Virreinato de Buenos Aires. Una guerra con la Argentina siguió a ese hecho, y finalmente, la Provincia Cisplatina fue declarada independiente, por acuerdo de las dos naciones en la lucha. Es la actual República del Uruguay.
La Provincia del Paraguay pronunció su separación y su independencia de las Provincias Argentinas así como de España, por su propia determinación.
En cuanto a las provincias del Alto Perú, que también hacían parte del Virreinato, su suerte fue decidida en un Congreso convocado bajo los auspicios de Bolívar; el Congreso votó su independencia, de España y de Buenos Aires. La República así creada tomó el nombre de Bolívar, cambiándolo después por el de Bolivia. El Libertador, tan celoso en mantener en el Norte, las grandes divisiones coloniales, se prestó al desmembramiento del Virreinato de la Plata.
El principio de la soberanía popular fue, púes, admitido por Bolívar, y además, por el gobierno de las Provincias Unidas del Río de la Plata, forzado a admitir la separación del Alto Perú, a causa de sus dificultades internas y de la amenaza del Brasil, instalado en el Uruguay.
En el caso de Tarija, la voluntad de la población primó de nuevo sobre el uti-possidetis juris de 1810. Tarija hacía parte de una de las provincias del Alto Perú, pero poco antes de 1810, el gobierno español decidió anexarla a una de las provincias del Río de la Plata. Sucre, lugarteniente de Bolívar, hizo ocupar Tarija y una guarnición quedó ahí. La población era favorable a la incorporación al Alto Perú. Los Plenipotenciarios argentinos reclamaron, Bolívar, no obstante expresar su adhesión al principio del uti-possidetis, nada hizo para impedir la anexión definitiva de Tarija a Bolivia.
Se puede afirmar, a más de un siglo de distancia, que el uti-possidetis de 1810 no ha podido tener, quizá a causa de las circunstancias de su aplicación, o más bien, a causa de su falta de aplicación, una influencia apreciable en el sentido de evitar la división de las grandes unidades coloniales de la América española. En efecto, de las cinco unidades autónomas, se han formado nueve Repúblicas.
Un Virreinato, Lima y las dos Capitanías generales, Venezuela y Chile, han conservado su integridad.
Los dos Virreinatos de Buenos Aires y Nueva Granada han suministrado material para las otras seis Repúblicas.
A pesar de ese incontestable fracaso, es a ese propósito no realizado de conservación territorial que el principio debe lo mejor de su prestigio, simplemente doctrinario, desde luego.
Vamos a ocuparnos ahora del uti-possidetis de 1810, como regla de Derecho americano destinado a resolver las cuestiones territoriales de Hispano América. Debemos adelantar que no es posible desconocer la justicia ideal del principio. En 1810, cada Estado independiente, en teoría, puesto que de hecho no había ninguno en esa época, tenía los mismos límites que los fijados por la Corona española a la división colonial respectiva. Hemos mostrado que una posesión de territorio no era posible, fuera de los límites. El uti-possidetis de 1810 hubiera, por consiguiente, servido a la perfección para reglar las cuestiones de fronteras, si se hubiesen podido reunir las siguientes condiciones:
l.a Que los límites de las unidades coloniales hubieran sido determinados por un trazado sobre el terreno, de manera que no existiera duda.
2.a Que todos los territorios de la América Española hubiesen sido adjudicados y distribuidos entre las grandes unidades políticas, Virreinatos y Capitanías generales, o entre las divisiones de esas grandes unidades, Presidencias, Intendencias, Alcaldías Mayores, etc.
3.a Que las cuestiones de fronteras hubiesen sido discutidas y regladas, antes de la ocupación de las zonas limítrofes por los nuevos Estados.
En la ausencia de esas condiciones, el principio del uti-possidetis no ha podido ejercer la función deseada. En las regiones en que no había fronteras naturales, o fronteras marcadas por actos del Rey en 1810, la delineación se hacía impracticable. La situación se volvía todavía más compleja, cuando los establecimientos de Estados vecinos, vinieron a situarse en las zonas limítrofes. En cuanto a las comarcas no colonizadas en 1810, y que no habían sido incluidas en una jurisdicción especial por un acto real, claro es que el uti-possidetis no podía serles aplicable. Es necesario explicar, de paso, que las primeras capitulaciones o concesiones hechas por la Corona a los primeros conquistadores, se referían a extensiones arbitrarias de tierras desconocidas. Igualmente, la creación de los primeros establecimientos, hecha con ignorancia total de la geografía, estaba basada en datos enteramente caprichosos. Tal es el caso de la ciudad de Asunción, fundada en 1537 con una jurisdicción de cien leguas en rededor; tal es el caso de la audiencia de Charcas, creada en 1561, cuya autoridad debía extenderse hasta cien leguas en todas direcciones. Disposiciones reales de esta especie, no podían fundar una regla de delimitación.
Para confirmar nuestras precedentes observaciones, vamos a recordar algunas de las cuestiones territoriales que han sido solucionadas. La primera en importancia fue la que amenazó seriamente con una guerra entra las partes: Chile y Argentina. Chile pretendía la Patagonia, vasto territorio inexplorado que, en 1810, no hacía parte ni del Virreinato de Buenos Aires ni de la Capitanía General de Chile. Después de la Independencia, la Argentina había realizado actos posesorios, y de hecho las tierras eran la prolongación de las Provincias argentinas. Chile lo reconoció, y los dos países concertaron un tratado de delimitación, fijando como frontera, en la región principal, los más altos picos de la Cordillera de los Andes que separan las vertientes de los dos Océanos. Hubo cuestiones a propósito de la aplicación del Tratado sobre el terreno, cuestiones que fueron resueltas por arbitraje. Ese litigio fue reglado, no por el empleo del uti-possidetis de 1810, sino por la aplicación de los principios de una sana doctrina política, y el reconocimiento de derechos emanados de la ocupación y la contigüidad territorial.
Pasemos ahora a un tratado típico, fundado sobre el uti-possidetis. Es el de arbitraje, celebrado en 1881, entre Colombia y Venezuela, para reglar sus fronteras. El árbitro, que era el propio soberano de la antigua metrópoli, debía, según el compromiso, fijar y determinar los límites del Virreinato de Nueva Granada y de la Capitanía General de Venezuela, de acuerdo con las disposiciones reales en vigor en 1810, debiendo considerarse dichos límites como fronteras definitivas entre los dos Estados.
Un compromiso tan estricto como ese, en cuanto a la regla de la delimitación, podía dañar y aun impedir la tarea del juez. Se requería, pues, dar más amplitud a su acción. Las partes lo reconocieron, y firmaron en París un acuerdo que facultaba al árbitro, a falta de disposiciones reales precisas, a tomar en consideración los documentos de la época, en tanto pudiesen interpretar, lo más exactamente posible, la voluntad del Rey.
La sentencia fue pronunciada en 1891 por la Reina Regente Doña María Cristina. No la analizaremos, pero hemos de citar algunos párrafos de los fundamentos de la sentencia.
He aquí uno: "Considerando que la Ordenanza real invocada de lugar a dudas porque nombra lugares desconocidos". Quizá esos lugares hubiesen cambiado de nombre o de emplazamiento en el curso de un siglo; nada sabemos. En todo caso, con la Ordenanza en cuestión, no había manera de ubicar en el terreno, en 1891, los límites administrativos de 1810.
Otro parágrafo: "La Ordenanza real que sirve de base jurídica y de punto de partida para la determinación (de una sección de frontera), no tiene la misma significación para las partes, y las expresiones empleadas en la Ordenanza no son ni bastante claras ni bastante precisas para poder fundar en ellas una decisión legal.......".
Otro más todavía: "Considerando que Venezuela se halla en posesión BONE FIDE de los territorios situados al Oeste de los ríos Orinoco, Casiquiare y Negro; que los intereses venezolanos han adquirido allí gran importancia y fueron estimulados por la creencia de hallarse establecidos en territorio de Venezuela.....".
Es evidente que esta sentencia no se conformó al compromiso arbitral. El Juez ha declarado, en suma, que las reglas impuestas eran insuficientes, y, de su propia iniciativa, ha tomado en cuenta reglas como la de la posesión actual BONÁFIDE y la delimitación por fronteras naturales, no contempladas en el compromiso. Todo eso prueba que el compromiso de uti-possidetis era simplemente inaplicable, y es el Soberano de España el que nos lo declara solemnemente.
Veamos ahora un otro caso de arbitraje, a base del uti-possidetis.
Bolivia y Perú suscribieron en 1902 un Tratado de arbitraje para la delimitación de sus fronteras, siendo árbitro el gobierno de la República Argentina. El compromiso contenía estas cláusulas: "Las partes se someten a la decisión del Gobierno Argentino, en calidad de árbitro, Juez de Derecho, la cuestión de límites que las separa, a fin de obtener una decisión definitiva y sin apelación. Todo el territorio que, en 1810, pertenecía a la jurisdicción o distrito de la antigua Audiencia de Charcas, por actos del Soberano, debe pertenecer a la República de Bolivia. Y todo el territorio, que en esa misma fecha y por actos del mismo origen, pertenecía al Virreinato de Lima, debe ser de la República del Perú".
"El árbitro debe pronunciar su sentencia de acuerdo a las leyes de la Recopilación de Indias, ordenanzas y decisiones reales, ordenanzas de Intendencias, actos diplomáticos relativos a la demarcación de fronteras, cartas y descripciones oficiales, y en general, todos los documentos de carácter oficial dictados para esclarecer el verdadero sentido y facilitar la ejecución de las referidas disposiciones reales. Si los actos y disposiciones reales no fuesen suficientes para definir la jurisdicción, el árbitro decidirá la cuestión por equidad, pero ajustándose en todo lo posible al sentido y al espíritu de tales disposiciones y actos del Rey. La posesión del territorio ejercida por una de las partes no podrá ser opuesta a los títulos o disposiciones reales contrarios".
El LEIT MOTIV de la posesión teórica de 1810 se levanta aquí formalmente contra todo otro género de posesión.
La sentencia fue dada en 1909, y encontramos de nuevo en sus fundamentos algunos considerandos interesantes. He aquí un párrafo: "Habiendo estudiado con mucha atención los títulos presentados por las dos partes, el árbitro no encuentra razón suficiente para considerar como línea de división entre la Audiencia de Charcas y el Virreinato de Lima en 1810, una u otra de las líneas propuestas. En realidad, la zona litigiosa se encontraba en 1810, y hasta una época reciente, totalmente inexplorada, como se puede constatar en los numerosos mapas del tiempo de la Colonia y de tiempos posteriores, presentados por las partes, y cómo éstas mismas lo reconocen".
En consecuencia, el árbitro termina declarando que el fallo no puede ser dado sino equidad.
Bolivia no aceptó la decisión arbitral y sus relaciones diplomáticas con la Argentina fueron interrumpidas.
La causa principal de la actitud boliviana fue el hecho de que establecimientos bolivianos pasaban por el fallo bajo la dependencia peruana. El Perú se avino a rectificar la línea trazada por el árbitro, y un Tratado directo puso fin a la cuestión.
Esas dos tentativas de empleo del uti-possidetis de 1810, han fracasado, pues, por la insuficiencia reconocida del principio en su aplicación.
Ciertos escritores aseguran que el principio del uti-possidetis no ha servido sino para agravar las dificultades de la delimitación de la soberanía territorial entre Estados vecinos. El profesor argentino José León Suárez, dice:
"No hay una cuestión que haya hecho gastar más energía y dinero a los gobiernos americanos, ni que haya dado resultados más mezquinos en la práctica, ni que haya sido causa más fecunda para las querellas, la discordia y la guerra, que esta cuestión del uti-possidetis de 1810". Como se ve, la opinión está lejos de ser uniforme sobre ese principio que quiere elevarse a la categoría de regla consentida de Derecho americano.
Es cierto que algunos países como Colombia casi nunca se han apartado de la doctrina del uti-possidetis juris de 1810, pero no ocurre lo mismo con otras varias Repúblicas de la América del Sud. Los Congresos Inter-Americanos, ni siquiera han enunciado esta doctrina. El Congreso de Panamá, de 1826 no se ocupó del problema de la delimitación. El Congreso de Lima, de 1848, formuló esta declaración: "Las Repúblicas federadas declaran tener un derecho perfecto a la conservación de los límites de su territorio, como ellos existían en el momento de la independencia de España, entre los Virreinatos, Capitanías generales y Presidencias, que comprendían la división de la América Española. Para delimitar sus fronteras, allí donde ellas no lo estuviesen de una manera natural o precisa, sería útil que los gobiernos interesados nombrasen comisiones internacionales para reconocer el terreno en lo posible, a fin de determinar la línea de separación de las Repúblicas tomando como base la cima de las montañas que forman el DIVORTIA AQUARUM, el Talweg de los ríos y otras líneas naturales...." por tanto, el Congreso de Lima no adoptó sino el principio que hemos llamado de la conservación de las grandes unidades coloniales; en cuanto a la delimitación, se pronunció a favor de las fronteras naturales, muy claramente, y hasta recomendando cambios y compensaciones territoriales para llegar a ese resultado. El Congreso de Panamá reunió a los representantes del Perú, Colombia, América Central y México. En el Congreso de Lima se hallaban presentes el Perú, Bolivia, Chile, Colombia y el Ecuador. Las Repúblicas del Río de la Plata se habían abstenido, como se ve. Esos Congresos no fueron Asambleas continentales.
Lejos de mostrar la unidad en las directivas de las Repúblicas americanas, esos Congresos pusieron en evidencia la división profunda que existía entre ellos.
A pesar de tales hechos incontestables, el uti-possidetis de 1810 es considerado todavía como una regla comúnmente aceptada. Óigase la opinión de Paul Fauchille: "Todas las Repúblicas de la América del Sud, han admitido como base del trazado de sus fronteras, el principio del uti-possidetis de 1810". Es cierto que agrega esta reflexión sugestiva: "Pero en verdad esos Estados jamás han llegado a ponerse de acuerdo sobre los derechos respectivos que ese principio les reconoce realmente".
Lo que equivale a decir que el uti-possidetis es en principio una teoría justa, pero irrealizable en la práctica. Es justamente nuestro punto de vista.
La demostración de la inaplicabilidad del principio no tiene solo valor histórico. El Paraguay y Bolivia han firmado en 1928 un Protocolo que les obliga, moralmente cuando menos, a decidir su litigio sobre la base del uti-possidetis de 1810. La cuestión de fronteras entre esos dos países es de suyo difícil. Lo será más aun si se la complica con principios que no ofrecen punto alguno de apoyo para una decisión legal. Es por eso que, en interés del principio del arbitraje, se hace necesario apartar todos los obstáculos que pueden impedir que la decisión sea definitiva.
Creemos sinceramente que ha de ser muy difícil hacer revivir en la hora actual la geografía de 1810, en comarcas que eran desiertas en esa época y que lo son hoy todavía en una gran parte.
Por otro lado, las posesiones consolidadas por medio de empresas de colonización y de obras civilizadoras son en nuestra época más respetables que los derechos hipotéticos fundados sobre cédulas reales, dictadas en la ignorancia de los lugares y en tiempos en que no se podía apreciar las afinidades geográficas naturales de los Estados por nacer. El uti-possidetis juris pudo ser en los primeros años de la independencia un arma moral contra los designios de expansión territorial de la Repúblicas más fuertes a expensas las más débiles. En realidad, los nuevos Estados no dispusieron de tiempo para pensar en agrandar su patrimonio, absorbidos como estaban por los problemas de estabilización política y de organización interna. Y hemos visto que la proclamación de la doctrina hispanoamericana no impidió las ocupaciones del Brasil en la zona española.
En el caso que he recordado, de la delimitación de las Repúblicas de Venezuela y Colombia, territorios poblados por venezolanos fueron adjudicados a Colombia. El árbitro, sin embargo, rehusó llegar a los extremos y respetó algunos establecimientos, considerando la posesión BONA FIDE como frente de soberanía, a pesar del texto del compromiso.
CONCLUSIONES
El uti-possidetis no ha podido ser una regla de Derecho internacional en América Latina, porque estaba sujeto a interpretaciones contradictorias.
El uti-possidetis de facto no es otra cosa que la ocupación.
El uti-possidetis juris no puede ser aceptado sino cuando se funda en una posesión real.
El señor Clavery, Ministro Plenipotenciario de Francia y Miembro de la Academia, habló luego refiriéndose en términos muy elogiosos a la conferencia del Dr. Ayala, quien "manejando el francés como su lengua materna, proyectó una luz muy viva sobre los problemas de política territorial en América del Sud, con lo que prestó un servicio de que esta Academia le debe estar especialmente reconocida",
(Traducido por la Revista de la Academia Diplomática Internacional
París - Diciembre de 1931).
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EUSEBIO AYALA ANTE SU PATRIA (DISCURSOS)
Compilación MARIANO LLANO
Asunción – Paraguay (154 páginas)
