INFORME FINAL - PARAGUAY

ADECUACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA AGROPECUARIA

ASUNCIÓN. Diciembre, 2009

Este informe fue preparado por HERNÁN ROMÁN CALDERÓN,

de acuerdo a Contrato de Consultoría del

Banco Interamericano de Desarrollo.

CONTENIDO

Introducción - 1

Resumen Ejecutivo - 3

A. Desempeño económico de la economía y del sector agrario  - 10 -

1. Comportamiento reciente y en el largo plazo  - 10 -

2. El Paraguay dentro del contexto regional  - 11 -

B. Problemas estructurales del sector agrario y rural  - 12 -

1. Características regionales y estructura de la producción - 12 -

2. Acceso al uso productivo de la tierra - 13 -

3. Pobreza y marginalidad rural - 15 -

C. Lecciones aprendidas de las reformas institucionales en la Región  - 15 -

1. Reformas del Estado y estabilidad macroeconómica  - 15 -

2. Transformación de la institucionalidad agropecuaria en América Latina  - 16 -

3. Lecciones aprendidas en reformas de la gestión de los SPAs  - 17 -

D. Consideraciones sobre la institucionalidad y gobernabilidad del Estado Paraguayo - 19 -

E. Evolución y limitaciones institucionales del SPA del Paraguay - 21 -

1. Evolución de la institucionalidad del sector agropecuario - 21 -

2. Diagnósticos e impactos actuales - 22 -

3. Lecciones aprendidas en programas de reforma institucional agropecuaria - 23 -

II. La Actual Institucionalidad Agraria del Paraguay - 25 -

A. Marco institucional y de la organización del Estado - 25 -

B. Entorno institucional de la descentralización político administrativa - 26 -

1. Las Gobernaciones  - 26 -

2. Los municipios - 27 -

3. Ingresos de carácter descentralizado - 28 -

C. La organización institucional del sector agrario - 29 -

1. El MAG como entidad rectora de la política - 29 -

2. Los Entes autárquicos descentralizados - 32 -

a. Ejecutor de política de desarrollo rural y tierras - 32 -

b. Reguladores y proveedores de servicios - 34 -

3. El Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural - 36 -

III. Marco de Políticas del Sector Agrario y Desarrollo Rural  - 37 -

A. Plan Estratégico económico y social - 37 -

1. Modernización de la administración pública (Pilar IV)  - 38 -

2. Reforma agraria integral para la reactivación de la agricultura familiar - 39 -

3. Desarrollo productivo y competitividad (Pilar VII) - 40 -

B. Marco Estratégico Agrario 2009/2018 - 40 -

C. Campaña Agrícola 2009-2010 - 41 -

1. Objetivos  - 41 -

2. Estrategia diferenciada por población objetivo - 42 -

3. Modernización Institucional - 43 -

D. Consideraciones complementarias sobre implementación de la política de tierras - 43 -

IV. Enfoque del Ordenamiento Institucional del SPAyR  - 45 -

A. Bases de una nueva institucionalidad del desarrollo sectorial y rural - 45 -

B. Marco de para una nueva institucionalidad y gestión del sector agrario - 48 -

1. Consideraciones generales - 48 -

2. Consideraciones sobre el marco legal de la política de tierras - 49 -

3. Bases para acuerdos fundamentales - 50 -

C. Conclusiones y recomendaciones preliminares - 53 -

1. Líneas de autoridad y coordinación  - 54 -

2. Reordenamiento del MAG y de entes autárquicos  - 55 -

D. Consideraciones sobre el desarrollo de acciones con la cooperación técnica  - 56 -

Bibliografia - 59 -

PARAGUAY ADECUACIÓN Y MEJORAMIENTO

DE LA GESTIÓN PÚBLICA AGROPECUARIA

INTRODUCCIÓN

Este Informe Final presenta el análisis de diferentes aspectos relacionados con la institucionalidad, organización y gestión del Sector Público Agrario (SPA) del Paraguay. La realización de esta consultoría fue acordada entre el BID y el MAG, como parte del proceso de formulación de la Cooperación Técnica (TC), solicitada por el Gobierno de Paraguay (GOP), para adecuación de la institucionalidad sectorial agraria. En particular, se consideró que la consultoría analice los antecedentes y resultados de otras experiencias de cambio institucional para el desarrollo agrario y rural que se hayan implementado en otros países de la región.

El Informe Preliminar Borrador presentó el desarrollo del trabajo del consultor, cuyo desarrollo comprendió dos vistas a Asunción. En la primera visita se realizaron entrevistas con (MAG) y entidades descentralizadas del sector agrario del Paraguay, así como el obtener información institucional y sobre estudios relevantes para el trabajo propuesto. La segunda visita, tuvo como objetivo central la realización de una reunión de trabajo para presentar un diagnóstico preliminar y esbozar algunas de las acciones consideradas importantes para avanzar hacia una mayor efectividad en la gestión y adecuación de la institucionalidad del SPA considerando el actual del desarrollo económico y social del Paraguay.

Este Informe Final, responde a gran parte de los comentarios del SIGEST y del BID al Informe Preliminar. Ambos documentos enfatizan los antecedentes y experiencias previas sobre las reformas institucionales en la región de América Latina y el Caribe (LAC), enfatizando la evolución política e institucional del Gobierno del Paraguay y del MAG. También se presentan las principales observaciones, conclusiones y comentarios sobre la organización, estructura y funciones del SPA, basadas en el análisis y discusión de los estudios y antecedentes revisados. Para el desarrollo de la consultoría se tuvo como referencia los términos de referencia de la consultoría, que consideran los siguientes puntos:

• Antecedentes sobre el desarrollo del sector agrario del Paraguay: desempeño económico a nivel macro y sectorial; características estructurales del sector agropecuario y rural; políticas de desarrollo nacionales y sectoriales.

• Antecedentes institucionales del sector agropecuario y rural del país.

• Revisión de diagnósticos y experiencias que ayuden a comprender la realidad institucional del sector.

• Lecciones aprendidas de reformas institucionales en el sector agropecuario

• Revisión de cartas orgánicas de las instituciones del sector rural considerando las funciones normativas del MAG y los organismos adscritos (especialmente en Sanidad Agraria, Extensión, Desarrollo Rural, Crédito y Recursos Naturales Renovables).

• Análisis de la estructura y funciones en la organización actual del MAG (mecanismos de planificación, administrativos, presupuestales, de seguimiento y control y de coordinación para su funcionamiento).

• Análisis del desempeño institucional y la capacidad de gestión del desarrollo agrario y rural del país, a nivel central, regional y local, a fin de evaluar su nivel, sus fortalezas y debilidades en el cumplimiento de sus objetivos.

• Identificación de los procesos de descentralización y de reestructuración que el Gobierno está implantando en el sector en función de los apoyos e incentivos. .

• Entrevistas con autoridades, funcionarios con el fin de analizar sus planteamientos sobre el sector agrario y posibilidades de adecuación mejoramiento de la gestión pública

• Propuestas sobre ajustes en la organización del Estado a nivel nacional y regional, considerando sus implicaciones y funciones en términos de recursos humanos y financieros.

• Consideraciones preliminares sobre la organización del sector agrario: funciones que debe asumir el Ministerio y las instituciones descentralizadas y desconcentradas; estructuras debe establecerse a nivel regional y local; mecanismos de coordinación entre las instituciones; funciones transferibles al sector privado y a otras instancias del Estado.

Finalmente debo mencionar que para el desarrollo del trabajo de esta consultoría se contó con la colaboración de la Representación del BID en Asunción, así como con el apoyo del equipo técnico del Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural (SIGEST). También debo destacar la contribución de los planteamientos de funcionarios del nivel de dirección del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y de sus entes adscritos y relacionados.

La presentación, prevista también como producto de la presente consultoría, se realizó el día 16 de diciembre en el auditorio de la Representación del BID en Asunción, fue convocada por Coordinador Ejecutivo del SIGEST y presidida por el señor Ministro de Agricultura y Ganadería contando también con la presencia de sus miembros y algunos invitados, cuyos nombres se presentan en el Anexo I. Este Anexo también incluye los nombres de las personas entrevistadas en sesiones de consulta durante la primera Misión a Asunción.

Presentación de consideraciones preliminares sobre desarrollo de la Consultoría

De la Ayuda de Memoria de la Sesión de Trabajo del SIGEST/MAG se citan las siguientes observaciones:

“La adecuación y modernización de la institucionalidad sectorial representa un factor estratégico para mejorar el desempeño general del Sector en términos de mejores y más sostenibles impactos de desarrollo agro rural.”

“Se debe encaminar para el efecto un proceso de revisión y adecuación normativa que supere limitaciones actuales, proceso que debe llevarse en forma participativa.”

“El Ministro de Agricultura, Presidente del SIGEST destacó la relevancia de la institucionalidad sectorial para el desarrollo general del País; informando que el esfuerzo al respecto tendrá un carácter orgánico institucionalmente consistente y participativo, mencionando que las actividades serán desarrolladas bajo el formato de proyecto, en el contexto de la cooperación técnica en curso.”

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Fuente: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA