CREACIÓN DE BANCOS : 1916 - OFICINA DE CAMBIOS

Por ARTURO RAHI

CREACIÓN DE BANCOS : 1916 - OFICINA DE CAMBIOS

La historia repetida y continua de la pérdida de valor de nuestra moneda, con su nefasta influencia sobre la economía de la nación, hizo que alguna vez se pensara en buscar una solución por medio del control sobre el precio de las divisas, en aquel entonces peso argentino o peso oro sellado. Durante todos los años de aplicación de la teoría liberal, el Paraguay nunca fue dueño de sus riquezas de exportación. Estas estuvieron en poder de unos pocos exportadores, generalmente extranjeros, que sacaron del país todo el valor de nuestra producción exportada, reintegrando apenas una parte mínima de ella, representada por el valor de producción, salvo que, consiguieran que estos gastos les fueran financiados por los bancos locales, como muchísimas veces ha ocurrido y el reintegro quedara a nivel cero por un tiempo considerable.

Ya entonces, algunas personas que empezaron a conocer de las teorías monetarias, se dedicaron a buscar la forma de evitar los frecuentes desequilibrios monetarios, fuertemente influenciados por el resultado de las operaciones de cambios, que en su totalidad eran manejadas por un pequeño grupo de personas, a las que precisamente no afectaban ni la inflación ni la pérdida de valor de nuestro papel moneda, ya que ellos operaban y mantenían sus activos en moneda extranjera.

Se suele decir que la ley de la gravedad y la ley de la oferta y la demanda, son leyes naturales que funcionan con precisión matemática, que siempre se cumplen, que obedecen a los factores de su creación. Y esto es cierto, pero podemos afirmar que si los factores que la componen son manipulados, aunque no cambie el resultado, que siempre será el mismo, las consecuencias serán muy diferentes. Si a algo que va a caer le agregamos un peso adicional, la caída se verificará, pero será mucho más rápida. La ley de la gravedad se ha cumplido. Así también, si los precios del mercado para un producto tan sensible como es la "divisa", reciben la inesperada ayuda de alguien, agregando o retirando divisas según su conveniencia, subirá o bajará sin ningún inconveniente, en beneficio de quien proporciona le ayuda y en perjuicio de todos los demás. Esta ayuda estará representada por una oferta adicional, que no proviene de las fuentes naturales o normales, sino que será producto de acaparamiento o especulación. En estas condiciones no hay ley de la oferta y la demanda que de un resultado normal. Va a cumplir su ritmo de suba y baja, pero estos no representarán la realidad del mercado, sino la realidad del interés de quien está impulsando dicha oferta o demanda de fuera de los canales normales.

Ya dijimos que el valor de nuestras exportaciones estaba (lo estuvo desde 1870 hasta 1936), en poder de unos pocos exportadores o empresas exportadoras extranjeras y sus asociados nacionales. Esto daba lugar a que estos señores utilizaran la moneda extranjera (vendiendo y comprando) para presionar al mercado cambiario por medio de la suba o la baja del precio de la divisa. Casi siempre buscaban depreciar el peso curso legal, de manera a introducir cada vez menos moneda extranjera para sus gastos locales, que estaban representados por sueldos y materias primas, cuyos precios eran mantenidos inamovibles  por largos períodos en perjuicio del trabajador y del productor local.

Según menciona el Dr. Ashwell en su libro varias veces citado, fue el economista español Rodolfo Ritter, que vivió muchos años en el país, quien preparó un proyecto a pedido del Ministro de Hacienda Dr. Jerónimo Zubizarreta, en el que preveía la intervención del estado en el manejo del mercado cambiario, como una forma de evitar su constante y fuerte variación. El proyecto fue presentado el 3 de Septiembre de 1914.

Como el Dr. Zubizarreta también pertenecía a la escuela liberal no se podría desde luego esperar una propuesta de solución drástica. Esta no llegó más allá de proponer una tibia expropiación del valor de las exportaciones de cueros, para a través de este instrumento mediar entre la oferta y demanda del oro sellado y obtener así la tan buscada estabilidad del mercado cambiario, o por lo menos, hasta donde pudiera.

Nos parece difícil que con la expropiación de esta parte de nuestras exportaciones, se pudiera obtener el resultado buscado, ya que el valor de las exportaciones de carne, tanino, madera, etc, rebasaban con mucho al valor de las exportaciones de cuero y eran mucho más importantes monetariamente hablando y que sin embargo fueron excluidos del negocio en ciernes.

Naturalmente que la Oficina de Cambios debía tener recursos propios para expropiar estas divisas. Es así que se le autorizaría a emitir papel moneda hasta la suma de $10.000.000 de curso legal, que serían utilizados para pagar las expropiaciones.

Realmente no sabemos si este monto de pesos fue el adecuado para que la Oficina pudiera cumplir con sus fines. Más adelante veremos que efectivamente era inadecuado, ya que no pudo satisfactoriamente hacer frente a las crisis que se presentaron y que tanto daño causaron a la economía nacional.

Como era de suponer, el proyecto que apenas contenía un pequeño índice de intervención a las actividades privadas, originó una fuerte reacción del sector financiero y comercial, que estimaba que la Oficina entraría en una competencia abierta con los bancos y exportadores en el negocio cambiario, negando así, al estado paraguayo, el derecho de defender la riqueza nacional.

El gobierno, en el que militaban muchos de los representantes de los sectores comercial y financiero, no aceptó la propuesta de su Ministro de Hacienda, dando prioridad a los intereses de un pequeño grupo oligárquico, frente a los intereses generales de la Nación Paraguaya, que a la postre era la única perjudicada con la constante pérdida de valor del peso papel. El Dr. Zubizarreta ante esta situación de rechazo, tuvo que abandonar el Ministerio, siguiendo los mismos pasos que repetiría algunos años después, cuando queriendo defender nuestros derechos sobre el Norte del Chaco reconquistado, fue saboteado y rechazado por quienes integraban el mismo gobierno liberal, que llegó así a la firma de un acuerdo secreto por el que entregaba dicha porción del territorio nacional.

Berthomier ya lo dijo alrededor de 1930, "la creación de la Oficina de Cambios no pudo realizarse sino después de muchos tropiezos. Ante todo la propia estabilización del cambio encontró irreductibles adversarios entre los que sacaban beneficios y ventajas de las fluctuaciones de aquel". En esta situación se encontraba la media docena de exportadores. Y continuaba todavía diciendo: "Como este gremio tenía mucha influencia y predicamento en el gobierno de aquella época, su oposición a la creación de la Oficina de Cambios tuvo el resultado inmediato de que el proyecto fuera abandonado y que el titular de la cartera de Hacienda fuera obligado a retirarse y que fuera sustituido por otro Ministro, el Dr. Eusebio Ayala, declarado adversario de la estabilización de la moneda, so protecto de que aquello fuera artificioso".

Así como no aprobó la creación de la Oficina de Cambios, cuyos fines específicos estaban bien definidos en el proyecto, sin embargo el gobierno autorizó al reemplazante del Dr. Zubizarreta, el Dr. Eusebio Ayala, a emitir $ 35.000.000, casi cuatro veces más que lo pedido para el capital de la Oficina, sólo para pagar gastos de la administración pública, que sin duda debían influenciar fuertemente en la suba del valor del oro sellado. Una vez más, el sector afectado por esta masiva emisión era el más desprotegido, aquel al que el gobierno en teoría debería defender.

En su libro, el Dr. Ashwell hace un análisis muy bueno de las causas de la inflación en aquellos años, en el que el gasto público se llevaba las palmas. Nuestro análisis no es el económico, salvo los necesarios comentarios para completar nuestra narración, así que nos remitimos a dicho libro para este efecto. Solo mencionaremos que las condiciones económicas del país fueron empeorando y el precio del oro sellado alcanzó niveles hasta entonces nunca alcanzados.

En estas condiciones y ante las presiones naturales que recibía, el gobierno revivió el proyecto del Dr. Zubizarreta, aunque introduciendo algunos cambios, a saber

1) se elevó a cuatro el número de productos cuyo valor de exportación serían expropiados: cueros, yerba mate, tanino y tabaco;

2) se redujo el valor a expropiarse a solamente el 20%;

3) se permitía a los exportadores entregar a la Oficina de Cambios, en vez de oro sellado, es decir divisas de libre disponibilidad, letras a 90 días sobre la plaza de Buenos Aires, lo que a todas luces reducía la capacidad de acción de la Oficina al restarle sus disponibilidades líquidas en moneda extranjera, e impedirle tomar una acción rectificadora inmediata o por lo menos en tiempo oportuno.        

Llama la atención la no inclusión de un producto como la carne, y también ganado en pie, que tradicionalmente ha sido una fuente de ingreso de una considerable cantidad de divisas para el país, la mayor sin duda alguna por muchísimos años y particularmente en aquellos años. Nuestra conclusión personal es sencilla. La oligarquía vacuna ha sido desde hace cien años la que ha dictado las normas por las que tenían que regirse los gobiernos del Paraguay. Y esta vez no pudo ser una excepción.

Bajo estas condiciones se dictó la Ley N° 182 del 28 de Enero de 1916 creando la Oficina de Cambios, dando así por primera vez en nuestra historia posterior a 1870, facultades al estado paraguayo de intervenir de alguna manera en la regulación de la economía monetaria nacional. El capital que se asignó a la Oficina fue de $ 10.000.000 de curso legal, hasta donde podía llegar su intervención. No era mucho desde luego lo que podría hacerse con ese exiguo monto de dinero. Ya lo veremos más adelante. Inclusive su valor real era menor al que tenía cuando el primer intento de crear la Oficina en 1914.

La Oficina de Cambios comenzó a operar en el mes de Mayo de 1916, bajo condiciones significativamente diferentes a las que habían prevalecido antes. La demanda de nuestra producción de carne subió debido a su consumo masivo por parte de los ejércitos participantes en la primera guerra mundial. Por la misma época abrieron sus puertas fábricas de tanino y otras empresas empacadoras de carne, productos de fácil colocación para ese entonces en los países beligerantes, y cuyos precios habían subido mucho. Las exportaciones se incrementaron hasta niveles nunca alcanzados y la balanza comercial pasó de deficitaria a superavitaria, creando la situación que precisamente debería dar lugar a la intervención de la Oficina. La divisa (oro sellado en esa época) afluyó al mercado financiero paraguayo en cantidades anormales para nuestros niveles anteriores, y la oferta fue superior a la demanda, no porque no hubiera interesados en comprarla, sino por falta de pesos de curso legal para pagar las compras.

La limitación de la Oficina de Cambios para comprar estaba dada por su exiguo capital. Se puede leer en informes de la Oficina de aquella época, que esta había invertido todo su capital en la compra de tan solo $ 400.000, moneda argentina. A tan poco podía llegar. No estaba autorizada a emitir un solo centavo adicional sobre su capital para adquirir el gran exceso de divisas que ingresaba al mercado como consecuencia del incremento masivo de nuestras exportaciones. Entonces, la Oficina de Cambios no podía emplear el expediente de comprar y vender en el momento oportuno, para contrarrestar el movimiento de suba o baja del valor de la divisa, que tanto afecta a las economías nacionales, y mantener la estabilidad monetaria como base de una economía sana.

Ante la evidente imposibilidad de cumplir con sus funciones a causa de las limitaciones que hemos mencionado, y recogiendo el clamor del mercado exportador local, la Oficina de Cambios se decidió y solicitó al gobierno, el 2 de Noviembre de 1918, la autorización legal para emitir billetes de pesos papel paraguayo destinados a la compra de oro sellado. El pedido fue avalado por una necesidad elemental e imperiosa del mercado, y basado en principios monetarios sanos. Emitir para financiar la producción, la exportación, difícilmente puede ser considerada inflacionaria sencillamente porque apenas acabado el motivo de la emisión, el dinero extra emitido es retirado de la circulación.

Sin embargo el gobierno rechazó el pedido. Es que no lo integraban técnicos ni economistas, solo políticos que conocían mucho de la materia política, pero poco o nada de economía y particularmente nada de la administración monetaria.

La falta de billetes de curso legal y la negativa de la Oficina de Cambios de comprar el oro sellado que ingresaba al país en pago de nuestras exportaciones, provocó una crisis económica a nivel nacional. El oro sellado, contra valor de nuestras exportaciones, se devaluó el 42,86% a principios de Enero de 1919, bajando aún más su cotización al final del mes, donde la baja alcanzó al 52,5%, creando la situación que los hombres de gobierno consideraban satisfactoria, porqué teóricamente el peso papel adquiría más valor nominal frente a su contraparte la divisa extranjera. No se daban cuenta que eran nuestros productos de exportación, los ingresos de nuestros productores, los que perdían valor. Increíble criterio de quienes debieran gobernar al país y que sin embargo lo liquidaban.

Posiblemente, este fue el único caso en nuestra historia, en que el país tuvo que sufrir una crisis producida por una deflación monetaria. Es bien conocido, que la inflación produce una reducción más o menos importante de la posibilidad de comprar, que el tenedor de billetes recibe cada vez menos productos por su dinero. Pero también es bien conocido que la deflación produce la paralización total del aparato económico, por falta de ventas y reducción de la capacidad de compras, que redunda en la paralización de la producción, y sus consecuencias son mucho peores a las producidas por la inflación. Esto no lo sabían aparentemente los hombres que manejaban nuestra economía.

Esto trajo como consecuencia una paralización del aparato productivo. La agricultura que es donde se producía la mayor parte de nuestras exportaciones, recibió un tremendo impacto y redujo substancialmente su rendimiento. Varias firmas exportadoras se declararon en quiebra o estuvieron al borde de la bancarrota, al tener que negociar el precio de sus exportaciones a valores por debajo de sus costos. Y esto es sencillo explicar, ya que con la baja del valor de la divisa de exportación, que establecía el valor de nuestros productos en el mercado, el agricultor recibía cada vez menos dinero por lo que producía. Ya no existía aliciente para sembrar estos productos y el país se resentía en gran forma. Podemos imaginar que el agricultor paraguayo, ante esta situación, se habrá dedicado a sembrar solamente productos de consumo, ya que los de ventas no justificaban por los precios que tenían en el mercado.

La reacción del gobierno ante esta situación no fue la de tomar una decisión positiva y rápida, cual hubiese sido la de acceder al pedido de la Oficina de Cambios de emitir pesos de curso legal para comprar todo el exceso de divisas que se ofrecía en el mercado local. Optó por intervenir la Oficina, es decir cambiar a sus Directores, pretendiendo así que todo el problema se debería a una mala administración del ente, y no al proceso natural de leyes económicas que no se pueden modificar por decreto.

Por otro lado, la realización por la Oficina de Cambios de operaciones que no le correspondían realizar, y que fueron ordenadas por el propio gobierno, como ser la ayuda con préstamos al Banco de España, un banco prácticamente en estado de quiebra, le representaron substanciales pérdidas, ya que estos préstamos nunca fueron recuperados. Es evidente que el deseo personal que algunos integrantes del equipo gubernamental mostraban por reflotar dicho banco, en el que directa o indirectamente tendrían intereses, tuvo más fuerza que el cuidado de los intereses de la Oficina, pese a que esta estaba administrando el dinero de la nación paraguaya. Es que así se han manejado en el Paraguay los problemas relacionados con la economía. Primero el grupito oligárquico dominante y después el país.

Por otro lado, para la misma época, las disponibilidades de la Oficina de Cambios estaban representadas en gran parte no por oro sellado, de libre disponibilidad, sino por letras compradas a los exportadores sobre la plaza de Buenos Aires, que tenían fechas de vencimientos futuros. Ya hemos criticado antes la compra de estas letras, que en nada beneficiaban a la Oficina y que la ponían ante situaciones de iliquidez pese a que su activo mostrara valores, que en la práctica no eran realizables para operaciones inmediatas.

Tuvieron que correr varios años de estrecheces y serios contratiempos, para que el gobierno se dispusiera a analizar la real situación del país, derivada de la evidente mala administración monetaria. Al máximo nivel gubernamental se seguía desconociendo el funcionamiento de los elementos que dan o quitan valor a la moneda nacional. Se seguía pensando que, en cualquier circunstancia, la emisión de billetes es perjudicial. Creían que la emisión destinada al gasto público y la destinada a comprar el valor de nuestras exportaciones, producían el mismo resultado. Es que la gente que ocupaba cargos técnicos no eran técnicos. Ni tan siquiera conocían el trabajo que realizarían al aceptar el puesto. Surgió así el viejo dilema de los técnicos y de los prácticos que no es tan viejo, porque hasta hoy lo estamos enfrentando en los cargos públicos pagando siempre un precio elevado por la carencia de idoneidad de quienes son encargados de realizar tareas en las que se requieren conocimientos especiales.

Recién el 23 de Octubre de 1923, el gobierno dictó la ley N° 550, por la que se autorizaba a la Oficina de Cambios a emitir todo el papel moneda que necesitare para comprar el oro sellado o la divisa que fuere, que se ofertase en el mercado. "La principal causa de esa lentitud en cumplir su función, residió ante todo en la mala voluntad con que los gobiernos de la época consideraban a la propia institución y las funciones de ella (Berthomier, libro citado, página 101).

De cualquier manera se autorizaba a la Oficina a vender divisas a cualquier solicitante, imponiéndole la condición (a la Oficina) de que todos los billetes de curso legal que recibiese por estas ventas, saldrían de su poder únicamente por nuevas compras de divisas. Se eliminaba así, legalmente la posibilidad de préstamos a bancos u otras entidades, como los que hemos referido antes y que fueron causa de fuertes pérdidas para la Oficina.

El 12 de Septiembre de 1930, la Ley N° 1170 de ampliación defunciones, facultó a la Oficina de Cambios a realizar operaciones que no fueron hasta ese entonces propias de dicha institución, sino que correspondían a un banco comercial.

Así por ejemplo, podía aceptar depósitos, sin la contrapartida de intereses, provenientes de fondos fiscales, municipales y judiciales recibir valores en custodia; ejercer las funciones de agente financiero del gobierno; realizar redescuento de documentos comerciales con bancos de plaza, toda vez que los documentos no tuvieran vencimientos que excedieran 90 días; realizar operaciones de cobranzas. La misma ley autorizaba a la Oficina de Cambios a emitir $ 40.000.000, de curso legal adicionales, para realizar redescuentos bancarios.

Igualmente el 16 de septiembre de 1933, por Ley N° 1362, la Oficina de Cambios recibió funciones adicionales. A las de Banco Central ya mencionadas, se agregaron otras típicamente de Banco Comercial, como ser: recibir depósitos en cuenta corriente, plazo fijo y de ahorros. Descontar documentos comerciales a plazos no mayores de 120 días. Firmar contratos de adelantos en cuentas corrientes, es decir dar préstamos en cuentas corrientes, operación muy común entonces.

Conviene mencionar que esta ley establecía la garantía del Estado para los depósitos efectuados, decisión esta de difícil justificación en el Paraguay, y que nunca en el futuro fue repetida, en ninguna de las leyes que regularon al sistema bancario nacional. Y no se necesitan de muchos argumentos para explicar lo de "difícil justificación". La historia bancararia paraguaya nos muestra muchas quiebras o quebrantos derivados de la mala administración de bancos y más que nada de la falta de dinero para integrar el capital de los mismos. La historia del Banco Agrícola nos dice claramente que el Estado nunca pudo integrar el capital con montos razonablemente buenos, y ya conocemos que a veces lo hacía por el sistema de pequeñas cuotas. Entonces, ¿cómo pagaría a los depositantes el valor de su dinero en caso de quebranto de la Oficina?. ¿Realizaría emisiones masivas que convertiría a nuestra moneda en poco menos que un papel sin valor alguno?. En realidad las preguntas no tienen respuesta. La inclusión de dicha cláusula en la ley habrá sido un antojo, no analizado en sus posibilidades y consecuencias, de algún político o grupo político que necesitaba alzar su

cotización con alguna propaganda rápida e impactante, aún a costa de la credibilidad del Estado. No podía pasar de esto.

La existencia de la Oficina de Cambios, con todos los agregados que acabamos de mencionar ya no tenía justificación alguna. Ya no era una oficina que se dedicaba a comprar y vender moneda extranjera, cual fue el motivo de su apertura. De ahí que fue bienvenida la decisión del gobierno de la Revolución de Febrero de clausurarla como Oficina y convertirla en el Banco de la República del Paraguay.

Desconocemos hasta donde es verás la aseveración de que el cierre definitivo de la Oficina de Cambios se debió a malos manejos administrativos, sin embargo creemos sí, que su clausura y conversión en un banco, con las atribuciones del caso, era una necesidad social impostergable, visto los "desórdenes monetarios y cambiarios reinantes" (Pedro Fernández, libro citado Pág.79) que sí eran evidentes y que ya los hemos mencionado repetidas veces en este y otros capítulos.