Portal Guaraní - CONSTITUCIÓN DE 1992 Y LA INTERACCIÓN EJECUTIVO/CONGRESO

Will explore the interactions between the Executive and the Legislative powers from the 1992 Constitution. We will also reflect, on the electoral majorities and minorities in their selection of presidents and vice-presidents, and their respective legislative periods. On the other hand, will analyse the correlation of forces and their impact on current policies of Congress. A newly democratic transition that achieves alternation in 2008, but reproduces the same errors of the past. Why the citizenship feels this development as negative, despite the alternation? Are obvious symptoms of corporate democracy. This is intended to be a tentative approach, concerning this exciting topic.

Political representation.

Legislative and Executive powers.

Democratic transition.

Alternation.

Corporate democracy.

Se indagará sobre las interacciones entre el Ejecutivo y el Legislativo a partir de la Constitución de 1992. Reflexionará sobre las mayorías y minorías electorales en la selección de presidentes y vicepresidentes y de sus respectivos períodos legislativos. Analizará la correlación de fuerzas vigentes y su incidencia en las directivas del Congreso. Una transición democrática que recién logra la alternancia en el 2008, que reproduce los mismos vicios del pasado. ¿Porqué la ciudadanía siente esta evolución como negativa, pese a la alternancia? Se evidencian los síntomas de una democracia corporativa. Una aproximación provisional sobre este apasionante tema.

La transición democrática iniciada en 1989 por incapacidad e inoperancia se constituyó con el tiempo en una crisis de Estado. Se inició con una victoria opositora al Poder Ejecutivo (ANR) en las elecciones municipales de Asunción (1991) con un movimiento político independiente: Asunción Para Todos. Su victoria fue una señal de avance hacia un nuevo sistema político alejado del autoritarismo stronista. Una evolución democrática cuyo punto culminante fue la Constituyente de 1991/1992. Pero recién se logra la alternancia al Partido Colorado o Republicano en el 2008; y ésta, para sorpresa de algunos, reproduce los mismos vicios del pasado.[1] ¿Entonces, es legítimo interrogarse que sucedió durante estos veinte años? ¿Porqué la ciudadanía siente esta evolución como negativa, pese a la alternancia? (Cuadro 1).

Esta exposición pretende dar una respuesta en solo dos perspectivas. En primer lugar, la articulación de relaciones Ejecutivo/Congreso desde las distintas responsabilidades de los partidos políticos con representación parlamentaria. Y en segundo lugar, si el diseño de la Constitución del año ´92 tiene alguna vinculación causal en la pérdida de la calidad de la gobernabilidad democrática, pese a la alternancia. O la crítica a la Carta Magna, pese a sus errores como obra humana, es una excusa para esconder el dolo, la mediocridad y la codicia sin límites de las clases dirigentes por la carencia de valores éticos.

El trabajo intenta ofrecer algunas hipótesis que respondan estos interrogantes, y en particular, desenmascarar una actitud hipócrita de las elites locales, en especial, la jurídica/política. Una elite que, como en pocos países de la región, se prestó a retorcer el derecho y la justicia hasta el abuso, amparada en una supuesta libertad de interpretación de la ley y la libertad en una democracia. Una compresión libre del derecho sin relacionarlo con ningún tipo de conciencia o responsabilidad ciudadana. De la investigación se desprenderán dos conclusiones básicas: primero, el deber de los paraguayos es aprender civismo y asimilar que los derechos que no se ejercen, ni se defienden, inexorablemente, se pierden. Internalizar que el Estado social de derecho asienta sobre un axioma de valor universal: es impensable un derecho sin su correlativo deber. El derecho de ciudadanía tiene la contrapartida del deber de ciudadanía. Segundo, una eventual reforma jurídica, incluso constitucional aunque sea necesaria, no será la panacea que resolverá mágicamente los obstáculos en la construcción de una gobernabilidad democrática de calidad. Sobre este tema tratamos en este trabajo.

En la República del Paraguay la transición democrática todavía no consolidó el Estado social de derecho aunque haya fructificado con una alternancia pacífica, por primera vez en la historia. A veinte años de vigencia de la Constitución del 92 todavía no se respeta plenamente la voluntad popular, pero fue un paso gigantesco el voto castigo del 20 de abril del 2008. Una conquista política oscurecida por las denuncias de fraude en las internas de todos los partidos políticos que compitieron en aquella oportunidad con la más absoluta impunidad y el fracaso del gobierno por la falta de liderazgo del Presidente Fernando Lugo.[2] Datos concretos que no devienen del espíritu, ni la letra de la Constitución del 92, ni fue una responsabilidad unilateral de quienes ejercían el ejecutivo desde esa fecha. La anomia generalizada desgarra el alma y su agobio es palpable. ¿Pero deviene de una matriz que se interpreta en clave jurídica? Es decir, ¿es culpa de las leyes, y entre ellas, de la Constitución de 1992?

Las primeras elecciones tras su sanción fueron en 1993. Un proceso electoral signado de anomalías en las elecciones internas del Partido Colorado. La denuncia de fraude de un sector del republicanismo (argañismo) cubrió el escenario político y marco la tensión política en los años siguientes. Un fraude posible gracias a la complicidad de la oposición al signo político del Ejecutivo y que ocupaba escaños en el parlamento. La sociedad política es una comunidad que obedece a reglas pactadas entre gobernantes y gobernados. Un acuerdo que fija derechos, deberes y competencias. En el Paraguay el pacto principal fue la Constitución de 1992. Un acuerdo que es una materia viva, pero con una debilidad tal que se aproxima peligrosamente a ser letra muerta, por el atropello que hacen de ella los gobernantes, los influyentes y los poderosos, sumado al retraimiento cómplice e indiferencia de los gobernados. Aunque nunca se interrumpió el proceso democrático, ni el circuito electoral, la calidad de la representación política bajó permanentemente. En perjuicio de la eficiencia de la gobernanza y de una correcta aplicación de los criterios de administración pública. El Paraguay cada día tiene más gobierno y menos Estado. Más elecciones y menos calidad en la representación. Y aunque su economía crezca (PBI: 14.5%, el más alto del mundo en 2010) de no corregir sus problemas institucionales no se producirá el círculo virtuoso del desarrollo económico y social con equidad. Con el agravante a la fecha que los principales sectores políticos tuvieron la oportunidad de administrar y ninguno marcó una diferencia notable con el resto. Es más: hoy la dirigencia nacional en lugar de reflexionar con seriedad la relación causal detrás de esta anomia generalizada y la evidencia de los síntomas descriptos, insiste, con fuerte presión para cambiar nuevamente las leyes, con el agravante de agudizar la crisis ante el posible fracaso de la reforma legislativa. Se busca en la reforma electoral y constitucional la mejora de la calidad y eficiencia de la representación y la gobernabilidad.

Esta Constitución se define como “Presidencialista con control parlamentario”. Nunca hubo un régimen político en la historia con un Congreso tan activo y distante al modelo de 1940 y 1967. Legislativo que goza de notables competencias de control sobre el Ejecutivo, un camino intermedio entre el Presidencialismo al estilo norteamericano y el parlamentarismo europeo. Además, inició un progresivo cambio de las estructuras e instituciones políticas del país, sin embargo, no impidió la emergencia de acentuadas crisis sociales y políticas en la última década. La Convención de 1992 fue la más soberana, libre y democrática de la historia nacional. Sus aciertos o errores son productos únicos y exclusivos de los convencionales, que tuvieron un enfrentamiento hasta con el Ejecutivo (General Rodríguez), quien finalmente aceptó la soberanía de la Convención. Un hito trascendente y sin precedentes que legitimó al jefe militar e inauguró un nuevo ciclo político, interrumpiendo el anterior, que a su vez, fuera iniciado en febrero de 1936, con instituciones subordinadas a la autonomía militar.

La Constituyente congregó a los paraguayos en un trabajo integrado y respetuoso. Se erigió en un verdadero Pacto político social y económico, no superado. El Partido Colorado, pese a imponerse por cerca del 58% de los votos, facilitó un ambiente democrático afín al debate. Se soñó con un país mejor y duele que tanta euforia, con el tiempo, se diluyera. Fue una Constitución muy democrática pero con desaciertos, que, entendemos, no justifican los graves problemas sufridos. El fraude electoral, el sistema de impunidad, la pasión por la corrupción y la prepotencia que evidencian nuestros dirigentes o el retraimiento de los dirigidos no responden a una matriz constitucional, ni siquiera jurídica, emana de las raíces más profunda de nuestros vínculos culturales con el poder.[3] No los parió la Constitución de 1992, aunque si la podemos acusar de algo fue el haber sido tan democrática que dificultó la gobernabilidad institucional por nuestra tradición cercana a un paternalismo autoritario (caciquismo) y no prever mecanismos de solución y arbitraje a los inevitables conflictos entre los poderes constituidos que se avizoraban.

La decisión consciente de los constituyentes, legislando bajo la sombra del autoritarismo reciente y pasado del Paraguay, fue distribuir el poder del Estado entre los diferentes sectores políticos (poliarquía) de tal forma que todos participasen en la toma de decisiones, aun aceptando el riesgo de eventuales bloqueos. Una determinación necesaria y comprensible en aquel momento histórico que a esta altura de los acontecimientos es oportuno revisar. Pero no olvidando que durante la transición los distintos presidentes quisieron expandir extralegalmente su poder y las otras instituciones los controló. Veinte años después, estabilizada la democracia surgen nuevas demandas. Un apremio que se agrava después de la alternancia del 20 de abril al desnudarse falencias imposibles de ocultar en el comportamiento de la clase dirigente, al demostrar que los vicios y lacras tantas veces denunciadas no eran monopolio de un partido, el Colorado, por estar en función de gobierno desde 1947 y por acompañar la dictadura militar de Stroessner durante 36 años. Con la salvedad que siempre encontrando “amigos” en las fuerzas opositoras. Las falencias en la concepción del rol objetivado del Estado eran transversales a la dirigencia nacional e inficionaba al conjunto de fuerzas políticas.

Por otra parte, siempre defendimos la tesis que derecho y política son inseparables. En la realidad histórica y en los ejemplos de nuestro pasado, nadie negará la superposición ni la influencia recíproca entre ambas disciplinas. En la práctica el derecho depende y se sujeta a la praxis del poder y éste se expresa en el Estado, como lo anunciaran Maquiavelo y Hobbes. Un axioma que geométricamente recrudece en una nueva Constitución y en una Convención Nacional. Como alecciona Kelsen: “La norma fundamental no se crea mediante un procedimiento jurídico por parte de un órgano cuya tarea es crear el Derecho. Ella es válida -como sucede con la norma jurídica positiva - no porque haya sido creada de una manera dada por un acto jurídico, sino porque se presupone como tal; y se presupone válida…”. Napoleón Bonaparte lo expresó por una alegoría: “Sólo hay dos poderes en el mundo: la pluma y la espada”. Es decir, una Constitución se valida desde una óptica política. Una Constitución y una Reforma Constitucional son problemas políticos en primer término, después están los aspectos técnicos jurídicos, sin dejar de reconocer el avance de la humanidad y en la existencia de principios universales de humanidad. Como ejemplo: el esquema constitucional del 92 ordenó que los distintos Ejecutivos consensuen con sus Congresos, quien lo enfrentara, caía. El modelo fue pensado así, para frenar posibles rebrotes autoritarios.

Un caso arquetípico fue el Presidente Raúl Cubas (1998-1999). Esta primacía del Legislativo sobre el Ejecutivo finalmente desbordó por el accionar de la clase política que traspasó su ámbito legislativo con un senador como Presidente de la República y varios parlamentarios designados como ministros del ejecutivo. El exceso de poder sin control trajo como consecuencia un parlamento que en última instancia actuó con fines corporativos con una creciente ruptura entre los intereses de la gente y el juego político articulado. Senadores y diputados se reconvirtieron en renovada oligarquía de rasgos autoritarios, circunscripta a administrar entre pares las cuotas y beneficios del poder conquistado en negociaciones permanentes a espaldas de la ciudadanía, al prevaler como objetivo la apropiación del espacio público con fines privado. Su consecuencia fue debilitar la relación Ejecutivo/Legislativo, un resquebrajamiento empeorado ante el fracaso absoluto del Poder Judicial, en especial, la Corte Suprema de Justicia al carecer totalmente de credibilidad para mediar.

Un ingrediente que crispa aún más las relaciones institucionales que alarma ante un mundo con fenómenos imposibles de administrar desde el marco estrecho de un Estado nación que actúe eficientemente. Lo descripto habilita el crecimiento de otros contrapesos como los medios masivos de comunicación social que fijan sus agendas políticas propias, donde no pocas veces, priman intereses particulares y minorías organizadas muy activas, detectándose incluso hasta un cierto “estén quietos” que viene del orden internacional. La crisis de la política se exacerba por la creciente apropiación con fines privados de los espacios públicos, entonces por acción u omisión el proceso democrático naufraga en un esbozo oligárquico con secuestro de la voluntad popular. Carecemos de una gobernabilidad democrática de calidad porque los actores políticos estratégicos no interactúan para adoptar decisiones colectivas de interés objetivado, pese a resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos aparentemente democráticos, el régimen político es patrimonialista.

La Constitución de 1992 optó por un sistema “Presidencialista con control parlamentario” pero a partir de 1999, en los hechos, el régimen político fue parlamentario con el senador Luis González Macchi designado Presidente de la República por cuatro años y cinco meses por una concesión graciosa de la Corte Suprema de Justicia. Su contrapartida fue la inamovilidad absoluta que se auto adjudicó la Corte con beneplácito de un Ejecutivo cooptado y un parlamento sin control. Un caso arquetípico de un pacto de la clase política a espaldas de las reglas constitucionales.[4] El desborde parlamentario iniciado con el golpe de marzo de 1999 quebró nuestro sistema constitucional de equilibrio, división y mutuo control entre los poderes del Estado, y estrenamos “un régimen parlamentario de gobierno sin control jurisdiccional”. Un modelo al margen de la Constitución. El poder real pasó a los legisladores, donde un senador tenía mayor preponderancia en los asuntos de la administración del Estado que los propios ministros del Ejecutivo.

Prueba esta aseveración un total de cuatro mecanismos para -legales: primero, la Adjudicación de cupos para cada diputado o senador en la Comisión Bicameral de Presupuesto, con derecho a incluir partidas y reclamar cargos y otro tipo de “favores” o contraprestaciones de motivación personal. Segundo, el reconocimiento de cupos por el Superior Tribunal de Justicia Electoral a los dirigentes políticos parlamentario también a título personal. Tercero, la peregrinación de Ministros de Corte Suprema, jueces, fiscales y militares ante los señores senadores, que como nunca influyen en sus designaciones bajo un criterio de servidumbre feudal por quienes consiguen sus acuerdos. Y finalmente, los “rumores”, imposibles de probar, de la existencia de “incentivos” en proyectos de ley vinculado a intereses particulares que salpica a ciertos legisladores.

Es importante recordar que se puede odiar o querer el mecanismo parlamentario, pero no es posible eliminarlo. Son los individuos de mayor instinto político y con las cualidades más pronunciadas de jefe (Webber). Por ello es crucial su calidad para fortalecer las instituciones democráticas y sea perentorio reflexionar sobre su desviacionismo institucional; una extralimitación que obliga a revisar la Constitución de 1992, con su legislativo inamovible e incuestionable en sus atribuciones, porque, una vez electos, no se previeron mecanismos jurídicos externos de control. El cuerpo se auto controla y esa característica promueve su corporativismo. Por los excesos denunciados, ahora apoyamos un control sobre los parlamentarios a cargo de otro poder del Estado, al constatarse el quiebre del equilibrio de poderes. Uno de ellos juzga a los otros dos, mediante el Juicio Político (artículo 225) y éste no está sujeto al control de ningún otro. En una República nadie puede estar ajeno al control.

Si pensamos en las atribuciones del Congreso sobre el Ejecutivo, el Legislativo dispone de cinco mecanismos básicos de control y fiscalización sobre el Ejecutivo: primero, la solicitud de informes a los otros poderes del Estado, a los entes autónomos, autárquicos y descentralizados y a los funcionarios públicos (artículo 192). Segundo, interpelación a ministros y altos funcionarios del Estado (artículo 193). Tercero, moción de censura sin carácter vinculante (artículo 194). Cuarto, comisiones de investigación, quedando excluidos de investigación el presidente, el vicepresidente, ministros y magistrados en materia jurisdiccional (artículo 195). Y finalmente, juicio político “genérico” al Presidente, Vicepresidente, ministros y otros altos cargos públicos (artículo 225) vinculado al “mal desempeño en sus funciones”.

Al no limitarse ni los plazos ni el número de veces a ser utilizados es posible su conversión, en teoría, en instrumentos desestabilizadores al bloquear la acción administradora; lógicamente aumentando su desprestigio. Una preocupación neutralizada por la imposibilidad del Parlamento de articular políticas comunes fuera de la defensa de sus intereses corporativos. Un comportamiento legislativo cotidiano que tuvo tres notables excepciones ya que fueron casos de tanta relevancia institucional que los justificó como celosos custodios de la voluntad popular, pese a su desdibujado trabajo diario. En efecto, citamos tres eje: la relación al Juicio Político con renuncia del Presidente Raúl Cubas (ANR); el freno a la ambición reeleccionista y reforma constitucional de Nicanor Duarte Frutos (ANR) y su negativa a conceder créditos internacionales como forma de presión; y la contención de los arrebatos populistas cercanos al “chavismo” insinuados al comienzo de Fernando Lugo (APC). En este sentido ocurrió una rareza histórica: los voceros del gobierno de Duarte Frutos clamaban todos los días que con esta Constitución era imposible gobernar, sus opositores la defendían. Producida la alternancia el 20 de abril del 2008 los voceros del actual gobierno denuncian que con esta Constitución no es posible gobernar, mientras la defienden los republicanos. Un comportamiento interesante a evaluar en detalle.

Ahora revisaremos los distintos resultados electorales desde la sanción de la Constitución del año ´92 y cómo se integraron ambas Cámaras del Congreso y sus respectivas mesas directivas para evaluar la correlación de fuerzas políticas en cada legislatura y su incidencia en el proceso de toma de decisiones. En efecto, en relación a la “integración del Congreso”, durante los años 1989 y hasta 1993, en cuatro años las presidencias y vicepresidencias primeras de cada cámara eran controladas por representantes de la ANR. Recién la vicepresidencia segunda era ocupada por la oposición. Fue el único período desde el comienzo de la transición con un Partido Colorado beneficiado de una mayoría absoluta que le permitía controlar claramente el Congreso. En la oportunidad rigió la ley electoral heredada de la dictadura de Stroessner que preveía dos tercios de escaños para quien obtuviera la primera mayoría electoral.

En las elecciones de 1993 a 1998, después de la sanción de la Constitución de 1992 se revirtió totalmente la situación. En las elecciones 1993/1998 la ANR obtuvo 38 diputados y veinte senadores; el PLRA 33 diputados y 17 senadores; EN un total de diputados y siete senadores; y el PRF dos diputados y un senador.[5] Con estos resultados en Cámara de Diputados no hubo un presidente “colorado” durante esta legislatura. La Presidencia siempre fue del PLRA; la vicepresidencia segunda se fue intercalando entre EN y ANR, pero siempre en minoría la segunda. En el Senado, cuatro años lo presidió el PLRA y un año EN. Las dos vicepresidencias primera y segunda se alternaban sectores republicanos y del EN.

En estas elecciones presidenciales y legislativas, si bien ganó el Partido Colorado al no alcanzar la mayoría absoluta, situó al nuevo gobierno (Wasmosy) en una posición débil, que desmejoró cuando la facción disidente del oficialismo presidencial acordó con la oposición. El Poder Ejecutivo se estabilizó gracias a un entendimiento también con la oposición no colorada llamado “Pacto de Gobernabilidad” que le permitió sobrevivir hasta el final del mandato pese al creciente enfrentamiento con el Dr. Argaña y el general Oviedo. El conflicto tuvo dos momentos culminantes: primero, denuncia del Ejecutivo de un intento de golpe de Estado por Oviedo en abril de 1996; segundo, Oviedo, de gran popularidad, ganó las internas del Partido Colorado el 7 de septiembre de 1997. La crisis Ejecutivo/Congreso en aquella oportunidad se resolvió a favor de este último al sumar a su lado a la Corte Suprema de Justicia donde consigue dos sentencias de favor al margen de la ley. Ninguna de estas maniobras eran posible sin la complicidad de la oposición no colorada con mayoría en un Congreso bajo su control.

En las elecciones de 1998 al 2003 se presentaron dos fuerzas electorales, por un lado, la ANR con la fórmula Cubas-Argaña, unida electoralmente pero profundamente dividida en dos sectores irreconciliables y la Alianza Democrática (AD) con Laino -Filizzolla, suma del PLRA con el EN. La integración del Congreso quedó así: ANR 45 diputados y 24 senadores; AD 35 diputados y 20 senadores, PB un senador. Esta legislatura terminó en una gran crisis. La ANR accedió a una mayoría absoluta pero fraccionada en dos: oviedismo y wasmo-argañismo que siempre ocuparon ambas mesas directivas en acuerdo político con la oposición al oficialismo presidencialista. En la legislatura de 1998/2003 la Cámara de Diputados la presidió tres años la ANR y dos el PLRA. Las vicepresidencias fueron distribuidas equitativamente entre las fuerzas políticas que no ocuparon la presidencia.

Por su parte, en el Senado la presidencia regularmente fue ocupada por un colorado y en las dos vicepresidencias se alternaron el PLRA y el EN. En 1998 en presidenciales y legislativas triunfó el Partido Colorado con mayoría absoluta con Cubas-Argaña y la consigna: “Tu voto vale doble”.[6] Una de las primeras medidas que implementó Cubas fue conmutar la sentencia de Oviedo y darle su libertad. La Corte Suprema declaró la medida inconstitucional y solicitó su reencarcelarlo. La negativa del Presidente desató una aguda crisis inter e intra -poderes. Se enfrentó el Ejecutivo al Judicial y al Congreso. Los dos últimos reunían las voluntades políticas de colorados disidentes y opositores. Primaron en la crisis. Instituida la presidencia del senador Luis González Macchi, él, pese a las movilizaciones sociales, la presión de la prensa y hasta un intento de golpe de estado al ser denunciado como usurpador, nunca vio afectada su estabilidad al tener a su favor la mayoría de la clase política. Incluso los juicios políticos al presidente no pasaron a mayores por el acuerdo existente, pese al probado caso de mal desempeño y corrupción.

En las elecciones del año 2003 al 2008 se reitera la integración de la legislatura con una mayoría opositora al Ejecutivo. El Partido Colorado gana las presidenciales pero accede a 37 diputados y 16 senadores. El resto de las fuerzas son: PLRA 21 diputados y doce senadores; UNACE diez diputados y siete senadores; MPQ (Movimiento Patria Querida convertido en Partido Patria Querida, PPQ, manteniendo su condición y liderado por las mismas personas) diez diputados y siete senadores; PPS dos diputados y dos senadores; y por último el EN con un senador. No obstante estos resultados y con una ANR en minoría, ésta logra presidir la Cámara de Diputados los cinco años gracias a inteligentes acuerdos políticos con la oposición, cediéndoles las vicepresidencias primera y segunda. En cambio, en el Senado durante los cinco años nunca ocupó un lugar en la mesa directiva. Lo presidió en dos oportunidades el PLRA, una vez Patria Querida, una el UNACE y una PPS, con solo una banca, pero con votos colorados. Las vicepresidencias también siempre fueron para fuerzas no afines al ejecutivo. Esta legislaturam, pese al ansia reeleccionista del Presidente Nicanor Duarte Frutos, en particular el Senado, la impidió al primar sobre el Ejecutivo.

Si pensamos finalmente las elecciones del año 2008 al 2013, se reitera una legislatura con una mayoría no afín al Presidente de la República del Paraguay. ANR treinta diputados y quince senadores; PLRA 27 diputados y 14 senadores; UNACE, quince diputados y nueve senadores; PPQ tres diputados y cuatro senadores; PPS un Senador; MPT un senador; PDP un diputado y un senador; MTP, un senador y APC dos diputados y ADB un diputado. En esta legislatura y hasta el año 2011 en la Cámara de Diputados la presidencia la ocuparon dos años el PLRA y este año un “colorado”. Las vicepresidencias fueron alternadas por las otras fuerzas políticas. En el Senado, en cambio, se rotó democráticamente una vez Patria Querida, una el UNACE y otra la ANR.

De la revisión de estos resultados electorales y la integración de la Mesa Directiva de ambas Cámaras del Congreso surge la siguiente interpretación: primero, a partir de la sanción de la Constitución de 1992 nunca el Ejecutivo contó con mayoría propia en el Congreso. Segundo, a su vez, esta mayoría parlamentaria no afín al Ejecutivo, fue recurrente en su incapacidad para fijar significativas políticas públicas nacionales, combatir la corrupción o reformar el Estado, pese a tener la potencialidad jurídica y política para fijar una agenda propia. Tercero, la mayoría parlamentaria en cambio fue eficaz cuando vio apeligrar sus intereses ante el avance de proyectos caracterizados como poco democráticos desde el Ejecutivo (Cubas/Duarte Frutos/Lugo). Y, finalmente, en el conflicto Ejecutivo/Legislativo siempre prevaleció la voluntad política del Parlamento.

Si planteamos la descripción ilustrativa de ciertos aspectos de estas relaciones debemos observar el hecho de que el Poder Ejecutivo goza de la capacidad para formular políticas oportunas y coherentes, implementarlas y lograr los resultados esperados mientras no afecten intereses corporativos de los parlamentarios. Las relaciones periféricas con los senadores y diputados determinarán el nivel de éxito o fracaso de la política estatal. En este sentido, si se agiganta la fuerza del Parlamento ante los siguientes temas debemos plantear, primero: el Ejecutivo cuenta con un veto “débil”, puede ser levantado por una mayoría absoluta en cada Cámara del Congreso. Segundo, el grueso de la potestad legislativa está en manos del Congreso. Tercero, el Parlamento puede ampliar el Presupuesto General de Gastos o decidir en materia de ascenso en militares y policías en grados desde coronel o su equivalente. Cuarto, insuficiencia del régimen de incompatibilidades de los parlamentarios. Y quinto, el elevado nivel de fragmentación interna de los partidos parlamentarios e indisciplina en el voto como ejemplifica la integración de las mesas directivas del Congreso. Visto desde esta perspectiva, nos enfrentamos a una secuencia repetida año tras año que requiere dos o tres meses de negociaciones entre las distintas facciones parlamentarias. Los dos grandes partidos siempre se dislocan en esta emergencia y además debemos tener en cuenta que las combinaciones a la hora de apoyar o bloquear al Ejecutivo por intereses particulares son imprevisibles.

La corrupción y la resistencia a aceptar las reglas de juego democrático por los actores estratégicos mencionados indican que la democracia no está internalizada en la vida cultural, social, institucional y política del país, pese a ello, esta democracia corporativa de baja calidad logró una notable estabilidad. Dando la impresión que enfrentamos más que un problema de diseño jurídico institucional que asegure una poliarquía participativa, un desafío de imperiosa necesidad de cambio cultural en gobernantes y gobernados. Al deducirse de lo anterior líneas directrices constitucionales que facilitan la estabilidad, pero no una gobernabilidad democrática de calidad. Los mecanismos de pesos y contrapesos entre poderes, si bien ameritan un ajuste para disminuir la autonomía corporativa del Congreso, no es el problema central a resolver. Por eso no creemos en la solución calificada como mágica de las listas abiertas, porque, si bien las listas cerradas hacen depender los candidatos del partido, al no existir gran disciplina interno partidaria al coexistir un creciente faccionalismo interno se anulan los efectos de las listas cerradas y los representantes marcan sus estrategias en función a personalismos en detrimento del vínculo político elector-electo que debería primar. La lista abierta por sí, tampoco erradicará el prebendarismo al promover esa misma lógica entre candidato-votante. Lo importante será cambiar los mecanismos de reclutamiento del voto popular.

Tampoco la ideología es preponderante en la conformación de los partidos al no estar basados en intereses de clase, ni sociales. Son transversales en materia de clases, educación, religión u etnia, al ser partidos pragmáticos en su búsqueda del poder. Coincidiendo, en general, en su vocación de apropiarlo con fines patrimonialistas en función de caudillos o facciones. Primando el personalismo con séquito (sultanato) por sobre las elites o formación de equipos. Estas son características transversales a todos los partidos, aún los nuevos y de izquierda.

Otro tema relevante para analizar las relaciones Ejecutivo/Legislativo que incide decisivamente en la calidad de la gobernabilidad es la rendición de cuentas y responsabilidad política desde un control institucional de rango constitucional. En este punto también son relevantes dos hechos: En la Contraloría General de la República siempre se acordó nominar una persona de signo distinto al Ejecutivo. En las dos primeras legislaturas como el Ejecutivo era de la ANR el Contralor se le dio al PLRA. El primer Contralor General fue procesado y preso por corrupción, el segundo terminó su mandato sin pena ni gloria. Ahora, en el gobierno de Fernando Lugo se nominó un representante del UNACE. Pero hasta hoy la Contraloría General ha funcionado como “blanqueador” del Ejecutivo en el uso de las cuentas públicas, pese a ser un representante de signo contrario nominado por el Congreso (Cuadro 2 y Cuadro 3).

Cuadro 2.- Mesa Directiva Presidencia y vicepresidencias de Cámara de Diputados

Cuadro 3.- Mesa Directiva Presidencia y vicepresidencias de Cámara de Senadores

El caso es importante para analizar porque en su nombramiento hizo falta una mayoría calificada de los bloques políticos de ambas cámaras y ésta se reunía sin problema. Pero ningún Contralor, pese a representar la oposición al Ejecutivo, hizo nada por bajar la corrupción. La Defensoría del Pueblo diseñada como un contrapoder ciudadano y contra peso del Ejecutivo. El Congreso requería una mayoría absoluta de dos tercios de votos según la Constitución del ´92 para designarlo. Tanto el Defensor del Pueblo como su adjunto, republicano y liberal respectivamente, se caracterizaron por un oscuro rol de control ciudadano. No obstante su gris gestión ambos fueron confirmados casi sin debate, probando la complacencia de los principales partidos de tener una Defensoría del Pueblo con agónica conciencia cívica. La conclusión que se extrae de lo anterior es que el sistema presidencialista paraguayo cuenta con un Congreso fuerte con gran capacidad de interferir en la acción de gobierno y hasta bloquearla según sus intereses. Pero como los principales partidos no son ideológicos, ni se debaten políticas públicas, sino intereses personales o faccionalistas es difícil que se generen bloqueos entre el Legislativo y el Ejecutivo que afecten su implementación. Porque las fricciones no responden a cuestiones ideológicas o proyectos de sociedad entre los interlocutores sino sobre espacios de influencia personal o faccionalista, en el mejor de los casos partidista, en la mayoría de las veces.

Es hasta si se quiere un debate permanente la necesidad de una Reforma Constitucional en el país del Paraguay. Diversas expresiones del mundo político, jurídico y de la sociedad civil informan, recurrentemente, sobre la necesidad de realizar ciertos cambios. Estas opiniones, las más de las veces apresuradas y generalistas diluyen la dimensión real del problema. Desvían la atención y evitan concretar acuerdos políticos de una calidad diferente o una autocrítica cultural que nos coadyuven a levantarnos de la actual postración ética, económica y política. La “reforma” no debe ser una excusa para ocultar la reflexión sobre nuestros males. Como primera aproximación al tema y por experiencia creemos peligroso impulsarla sin un previo consenso político. El marco de una campaña electoral para elegir constituyentes, donde se disputa el régimen político en una república, no es el escenario más conveniente. Además, en este particular momento, se mezclan, erróneamente, necesidades políticas, como por ejemplo, cambiar la Corte Suprema o mejorar la calidad de la representación con la necesidad de una “reforma”.

Un tema que planteamos es el “escenario de la reforma” considerando: primero, un Ejecutivo autista y que simpatiza, aparentemente, con un modelo político diferente al vigente en nuestra Constitución, pero con minoría parlamentaria. Segundo, una Corte Suprema de Justicia pactada bajo un sistema de intereses partidistas representados en el Congreso, que no es confiable para la ciudadanía. Tercero, un Fiscal General del Estado con período vencido. Cuarto, un emergente sector populista de izquierda radical imbricado a la Presidencia de la República y su inmediato entorno, pero sin inserción popular de orden electoral. Quinto, un sector propietario retardatario con escasa sensibilidad social, salvo notables excepciones. Sexto, una historia de acumulación de patrimonio no vinculada a la economía de mercado, ni a un régimen de libre competencia. Séptimo, falta de capacidad de acordar por parte de la dirigencia nacional en todos los niveles y prácticas institucionales, sociales y culturales.

Otro tema tiene que ver con las “ideas políticas sobre una Reforma Constitucional” y observamos primero una “reforma” que no es un atajo para el ajuste de cuentas políticas. Una Constitución legítima y que perdure no nace como una imposición de un sector sobre otro, lo prueba la historia. Ni por la fuerza de las armas, ni por la fuerza de los votos. Así no se estabilizarían las instituciones. Además, una “reforma” se impulsa cuando la sociedad en sus diferentes actores políticos, sociales y económicos acuerde consensos amplios de gobernabilidad institucional, y esté dispuesta a concretar el funcionamiento eficiente del sistema. En nuestra frágil democracia emprender una “reforma” sin pactos previos, profundizará la crisis institucional. Finalmente, no se percibe un ambiente propicio para una empresa de tamaña envergadura.

En relación a los interrogantes políticos de la reforma, ¿la próxima Constituyente abrirá nuevas negociaciones en su seno o crispará aún más el ambiente? Podemos plantear otras preguntas vitales: ¿evidenciará un cambio crítico en la correlación de fuerzas electorales?; ¿serán nuevamente los partidos con representación parlamentaria quienes tendrían mayoría?; ¿si en cada legislatura baja la calidad de la representación, quien garantiza que no habrá un similar comportamiento en la elección de constituyentes?; ¿se revisará el régimen económico y de propiedad al previsto en 1992? En este sentido, si la dirigencia política fracasa en articular acuerdos nos preguntamos ¿una Constituyente es el instrumento para emprender los cambios institucionales?; ¿unirá o dividirá aún más a los paraguayos y a la sociedad civil? (Cuadro 4).

Cuadro 4.- Resultados electorales de integración del Congreso años 1993, 1998, 2003 y 2008 en Elecciones Generales (diputados y senadores).

Compartimos que la Constitución de 1992 debe ser reformada, al igual que la Ley Electoral. Lo reconoce una mayoría absoluta según indican varias encuestas de medición pública, pero no acudamos a su reforma ante el actual fracaso de construcción de acuerdos. ¿Que garantiza que no suceda un fracaso mayor en la próxima constituyente? En una “reforma” constitucional nada es más peligroso que los palabreríos huecos, frases rimbombantes o slogans populistas que no harán más que confundir. El Paraguay no tiene un problema de leyes, pese a ser conscientes que se podrá mejorar el actual marco jurídico. Los obstáculos son culturales e institucionales: derecho y política siempre están en movimiento y deben expresar nuevas fórmulas. El interrogante que podemos agregar en este estudio que planteamos ¿cuándo es apropiado el traslado de la nueva realidad a un cuerpo normativo, en particular, una Constitución? Seamos cuidadosos también en alentar cambios fuera del marco constitucional, podríamos involucionar a la anarquía o el autoritarismo.

La historia enseña que las reformas constitucionales son productos de nuevos consensos no enmarcados en el esquema institucional vigente y no será sencillo recrear el ambiente de consenso y camaradería democrático de 1992. No obstante, podríamos citar diversos temas vinculados a lo expresado si tuviéramos que aportar unas propuestas a evaluar en una próxima “reforma” en las relaciones “Ejecutivo/Legislativo” para mejorar la gobernabilidad. Incluimos entonces temas como:

a) eliminar el voto directo y dejarlo opcional en los partidos y movimientos políticos;

b) permitir que los principales líderes políticos sean candidatos a Presidente y vicepresidente de la República y al Legislativo al mismo tiempo;

c) Habilitar alguna variante de apertura de listas parlamentarias o reducir las circunscripciones electorales para atenuar el sistema proporcional de lista sábana cerrada;

f) incluir un referéndum, plebiscito e iniciativa popular no sujetos a la voluntad del Congreso. El pueblo debe poseer un mecanismo que garantice una consulta directa, realmente directa, para dirimir conflictos institucionales, sin depender del Congreso;

h) flexibilizaría los fueros parlamentarios para evitar que las inmunidades sean “garantías” personales, sino de funcionamiento;

j) voto de censura vinculante que separe del cargo al funcionario cuestionado;

l) prohibir que el Congreso suba el monto del Presupuesto enviado desde el Ejecutivo. Solo debe reprogramar o reducir el gasto;

ll) dar atribuciones al Vicepresidente como presidir el Senado o eliminarlo;

m) introducir un Tribunal de Garantías Constitucionales jurídico político como árbitro ante eventuales conflictos Ejecutivo/Legislativo;

n) Contraloría General de la República con potestad de querellar en forma adhesiva en el Ministerio Público para que no se diluyan sus trabajos.

ñ) Revisar el concepto que los parlamentarios no están sujetos a mandatos imperativos.

Paraguay fue una transición democrática dirigida básicamente “desde arriba” por las élites políticas coloradas, no coloradas y militares desde 1989 hasta 1999. A partir de ese año el control queda reducido a la clase política oficialista y opositora. Hoy es un modelo que evolucionó desde un autoritarismo con alto consenso social (Stroessner) a una democracia pactada de carácter corporativo entre los principales actores estratégicos reducidos a los políticos oficialistas u opositores, empresarios vinculados al Estado y parte de la prensa como integrante y contra peso al poder de turno. No obstante estas limitaciones, por nuestra trágica historia es destacable que durante el proceso democratizador hubiera avances notorios en términos de institucionalización democrática, pero sin acceder a una sociedad democrática donde interactúen gobernantes con ciudadanos. Seguimos arrastrando un problema común, sin importar quien ocupe los cargos: la corrupción. A partir del voto castigo del 2008 cuando termine Fernando Lugo su período el 2013 terminó y se estabilizó la transición democrática. Hoy, paraguayas y paraguayos, nos encontramos ante un nuevo desafío: mejorar su calidad y recuperar los espacios públicos de un estilo patrimonialista, un déficit de funcionamiento común a toda la representación política al haberse instaurado un nuevo modelo político: la democracia política corporativa.

También se deduce de lo anterior que existe una inflación de la actividad política. La política como actividad humana es imprescindible pero nunca puede ser la única actividad humana, y menos aún la única que permita el ascenso social y económico, porque al invadir el espacio de la sociedad civil se quiebra la imprescindible dialéctica entre sociedad civil y Estado. El fracaso del exceso de política se prueba históricamente con la implosión de los sistemas del socialismo real. Esta extralimitación de política repercute en un exceso de gobierno burocrático agregativo, con un defecto de Estado y obviamente con ausencia de instituciones eficientes que reencaucen la política.

La politización de las instituciones acontece cuando una sociedad carece de cultura de sujeción a la ley. El drama nacional no es entonces, si las leyes son buenas o malas. Decía hace más de cien años un gran intelectual paraguayo, Blas Garay: El problema es encontrar hombres buenos que apliquen las leyes que tenemos. Esta ausencia en la elite de la sabiduría de sometimiento a la ley, ese comportamiento ejemplar que inaugura Sócrates al tomar la cicuta en Atenas hace 2500 años, hace que la mayoría de la sociedad este fuera del poder de Imperio del Estado. Si la elite no cumple la ley, y las grandes mayorías tampoco ¿De que serviría mejorarlas?

En el fondo sigue vigente y con creciente vitalidad el antiguo adagio español de tiempos de la colonia en la Provincia Gigante de las Indias con las encomiendas, mitas y yanaconas: Las leyes del Rey se acatan, pero no se cumplen. Distingue a los pueblos civilizados de los no civilizados la conciencia de acatamiento mayoritario a la ley, tanto por los gobernantes como por los gobernados. Sin esa práctica cultural frente a la ley donde se articula concientización y sanción son inviables las instituciones. Si ellas no funcionan nadie controla al poder y su tendencia natural a expandirse, en el caso paraguayo, la “democracia corporativa” que en más de una ocasión acordó pactar la violación de la ley. Una actitud transgresora que termina por debilitar cualquier sistema normativo y lleva al gobernado a no ser ciudadano se siente como administrador, legislador o árbitro.

[1]CANO RADIL, Bernardino (2009), Teoría Política, Universidad del Pacífico, Asunción, Tomo II.

[1] Asociación Nacional Republicana (ANR), Partido Colorado, Partido Republicano, se utilizan indistintamente.

[2] El Secretario General de la Presidencia, Miguel López Perito, expresó que el Presidente Lugo carece de liderazgo. Hay coincidencia sobre este punto según varios cables remitidos por la Embajada de los Estados Unidos al Departamento de Estado que se pueden apreciar gracias a la filtración de Wikylee.

[3] Ver ampliado el tema en CANO RADIL, Bernardino (2009), Teoría Política, Universidad del Pacífico, Asunción, Tomo II.

[4] Otro ejemplo de acuerdo político violatorio de la Carta Magna fue cuando se designaron los ministros de la Corte Suprema de Justicia en 1995 y en el 2010. En ambas oportunidades se quebraron los sistemas de ternas de los candidatos previstas en la Constitución de 1992, cuando de una terna no se designó a ninguno, y de otra terna se designaron dos.

[5] El PRF es el Partido Revolucionario Febrerista, nacido en 1936, nacionalista de izquierda y en extinción; integra la Alianza Patriótica para el cambio del presidente Lugo.

[6] En directa alusión que “votar” por Cubas/Argaña era “votar” por la libertad de Lino Oviedo.

Fuente en Internet: http://www.canoradil.com

(Extraido de Internet en Setiembre del 2014)

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