COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO PRESIDENCIAL - POR: EDGAR RODAS VEGA

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO PRESIDENCIAL

Temas jurídicos, inéditos y notorios de la Asesoría Jurídica de la Presidencia de la República – Gobierno Horacio Cartes – Periodo 2013/2018.

Por: EDGAR RODAS VEGA.

Autores: EDGAR RODAS VEGA, Sergio Godoy Codas y Roberto Salomón Nunes.

Colaboradores: ESTELA KOBS GIMÉNEZ, Joanna Brown Netto, María Digna González Parini, Néstor Paredes Salinas, Alejandro Aveiro, JOSÉ MORENO RODRÍGUEZ ALCALÁ, Enrique Cañiza y Pablo Debuchy Boselli.

Editor: EDGAR RODAS VEGA

Director: Sergio Daniel Godoy Codas

Coordinador: EDGAR RODAS VEGA

Coordinador: Roberto Salomón Nunes

Editorial: LA LEY S.A. (Registro Nacional de la Propiedad Intelectual N° 01.2023.03)

ISBN: 978-99967-55-14-9

Cantidad de páginas y Tamaño: 795 páginas, 23 x 16 cm. 

Año: 2018

Libro Paraguayo

RESUMEN:

La presente obra ha sido elaborada con el objetivo fundamental de difundir los principales instrumentos legislativos nacionales y actos administrativos que enmarcan el derecho positivo en materia de derecho público. Este material está dirigido a los funcionarios públicos dedicados a guiar, administrar e implementar el marco normativo del sistema de la administración del Estado, así como a profesionales del Derecho y a la ciudadanía en general.

En agosto de 2013, inició su gestión constitucional el presidente de la República, don Horacio Manuel Cartes Jara (2013-2018). En dicho contexto, asumimos la conducción de la asesoría en materia constitucional, el control de legalidad de las normas de rango inferior —tanto de fuente nacional como internacional— y la gobernanza del sistema de tramitación interinstitucional de proyectos de leyes, decretos y mensajes oficiales.

La presente obra —cuya coautoría, codirección, coordinación y edición estuvo a cargo del Dr. EDGAR RODAS VEGA, en su carácter de Director de Decretos y Leyes de la República del Paraguay (1998-2018); del Abg. Sergio Godoy Codas, Ministro Asesor Jurídico de la Presidencia de la República (2013-2018); y del Abg. Roberto Salomón, Director Jurídico; junto con el cuerpo de colaboradores de la misma dependencia técnica de la Presidencia— surgió como un esfuerzo científico y técnico de compilación normativa sin precedentes, orientado a sistematizar las fuentes del derecho positivo y sentar las bases doctrinales del derecho administrativo presidencial en el Paraguay.

Este compendio emerge como el resultado directo de la sistematización de la praxis jurídica estatal, bajo la premisa de que el principio de publicidad y la transparencia activa en los actos de gobierno constituyen pilares fundamentales e irrenunciables de un Estado social de derecho. La tramitación eficiente, la interoperabilidad procedimental y la difusión en tiempo y forma de los actos administrativos de efectos generales y particulares mitigan la asimetría de información, beneficiando de forma directa a la ciudadanía y optimizando el andamiaje estatal al viabilizar los mecanismos institucionales de rendición de cuentas, fiscalización y control gubernamental.

El trabajo se caracteriza por su ordenamiento lógico-conceptual y una rigurosa arquitectura metodológica. El contenido estructural se divide en cinco capítulos debidamente sistematizados, diseñados para garantizar la predictibilidad y simplificar el análisis del derecho administrativo sustantivo.

El Capítulo I desarrolla el control de constitucionalidad ejercido por el titular del órgano ejecutivo y el despliegue de sus prerrogativas constitucionales. En este apartado se describe cómo el Poder Ejecutivo materializa un control preventivo de legalidad y oportunidad al participar en el proceso de formación y sanción de las leyes. Esta facultad faculta al presidente para sancionar y promulgar los proyectos de ley o, en su defecto, interponer el veto (total o parcial), operando de igual modo mediante el examen previo de legalidad antes de dictar su acto administrativo por excelencia: el decreto de naturaleza reglamentaria o autónoma.

El análisis demuestra que la tarea de control político-jurídico es siempre de carácter preventivo; implica, en caso de promulgación, la incorporación formal de una nueva norma al ordenamiento jurídico positivo y, en caso de veto, la erección de un obstáculo constitucional para su vigencia. Debido a la trascendencia de ciertas objeciones, estas se exponen y clasifican formalmente según los motivos que impulsaron su emisión, individualizando la tipología tripartita que las provoca:

1. Proyectos de ley que el órgano ejecutivo consideró contrarios al texto constitucional (control de constitucionalidad).
2. Iniciativas legislativas que vulneraban instrumentos internacionales vigentes (control de convencionalidad).
3. Normas que proponían políticas sectoriales no compartidas por el Ejecutivo debido a criterios técnicos de mérito, oportunidad o conveniencia, en el ejercicio legítimo de sus facultades constitucionales.

Tras abordar estas objeciones, se precisan tres hitos de alto impacto institucional en la jurisprudencia administrativa paraguaya: primero, el veto total al Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2017; segundo, la denegación del acuerdo constitucional al candidato designado por la Cámara de Senadores para integrar la Corte Suprema de Justicia; y tercero, la determinación jurídica respecto a la no publicación de ciertas leyes de carácter militar. El análisis desagregado de estos casos de estudio cierra el primer capítulo.

El Capítulo II examina las leyes de reforma estructural que irrumpieron e innovaron el ordenamiento jurídico nacional, muchas de las cuales ingresaron al derecho positivo tras sortear complejas tensiones doctrinales y arduos debates en el órgano legislativo. Dentro de los cuerpos legales catalogados inicialmente como polémicos, se examinan la Ley de Alianza Público-Privada (APP), las modificaciones normativas que viabilizaron el empleo de las Fuerzas Armadas de la Nación para misiones de seguridad interna, y la Ley de Responsabilidad Fiscal, considerada el instrumento de macroeconomía institucional más innovador de la época.

Asimismo, se analizan las denominadas «leyes de transparencia» —como las de libre acceso ciudadano a la información pública y de transparencia de las remuneraciones en la función pública—. Estas normas reconfiguraron la relación asimétrica entre el administrador y el administrado, proveyendo a la sociedad civil de herramientas de auditoría social y control democrático sobre los recursos públicos. Finalmente, en un apartado especial, se incluye la regulación sobre la autonomía de la voluntad en los contratos internacionales —norma novel en la tradición jurídica interna—, enriquecida con los comentarios de dos reconocidos juristas nacionales.

El Capítulo III se orienta a los actos administrativos unilaterales y a la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo. Se destaca allí la reforma del régimen disciplinario y la renovación de la regulación de los sumarios administrativos en la función pública, marco normativo que, a pesar de las resistencias iniciales de la burocracia, se consolidó como un mecanismo eficaz para reducir los márgenes de impunidad institucional.

De igual forma, se analiza el decreto pionero que facultó a las máximas autoridades de la administración a implementar el régimen de teletrabajo o «trabajo a distancia» para optimizar el capital humano y racionalizar los recursos operativos del Estado. Con la colaboración de un especialista del sector, se concede especial centralidad a la política pública ambiental y al control regulatorio de los recursos naturales, eje transversal de alta complejidad jurídica desde el inicio de la gestión. Para concluir el capítulo, se documenta el decreto de inhibición del titular del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones en procesos licitatorios específicos para salvaguardar el principio de imparcialidad y prevenir conflictos de intereses, sentando un precedente ético en la alta dirección pública.

El Capítulo IV presenta los resultados de la gestión analítica, el procesamiento de expedientes y los aportes de esta asesoría al reordenamiento jurídico del Paraguay. Este esfuerzo de simplificación regulatoria decantó en la creación de un Digesto Normativo y un Reglamento Técnico para la Elaboración de Textos Normativos, orientados a garantizar la seguridad jurídica y mitigar la inflación legislativa.

Adicionalmente, se relata la intervención jurídica del Estado en el litigio internacional conocido como el «caso Gramont Berres», donde la República del Paraguay obtuvo un fallo favorable y una reivindicación histórica ante la jurisdicción extranjera. Posteriormente, se describe la política archivística y de gestión documental implementada para la conservación técnica y digitalización de los archivos históricos de la Presidencia de la República. El capítulo cierra con la relatoría de nuestra participación en la Comisión Nacional de Reforma Judicial, coordinando y articulando comisiones técnicas durante casi tres años de deliberaciones orientadas a fortalecer la independencia del Poder Judicial.

El Capítulo V culmina la publicación con un anexo documental que reúne las leyes, decretos y resoluciones analizados a lo largo de la obra, garantizando el acceso directo a las fuentes primarias de información.

Este compendio no pretende agotar la totalidad de la vasta actividad jurídica desplegada por la asesoría presidencial durante el periodo de gestión, sino visibilizar los criterios técnicos, doctrinales y de política jurídica que primaron en la toma de decisiones complejas. El propósito medular es exponer aquellas soluciones jurídicas inéditas e innovadoras que aspiran a servir como dogmática de consulta y a contribuir de forma imperecedera a la vigencia del Estado social de derecho en el Paraguay.

PRESENTACIÓN DE LA OBRA, CONTEXTO, INTRODUCCIÓN Y FUNDAMENTOS INSTITUCIONALES:

La evolución de la administración pública contemporánea exige una arquitectura institucional cimentada en la seguridad jurídica, la eficiencia procedimental y una robusta gobernanza de datos. El derecho administrativo, como eje vertebrador del Estado, requiere de herramientas que garanticen la transparencia activa, la interoperabilidad de la información y la trazabilidad de las decisiones gubernamentales. La adecuada gestión del acervo normativo no solo asegura el principio de legalidad, sino que optimiza el ciclo de las políticas públicas y fortalece la confianza ciudadana en sus instituciones.

Bajo estas premisas, la presente obra —cuya coautoría, dirección, coordinación y edición estuvo a cargo del Dr. EDGAR RODAS VEGA, en su carácter de Director de Decretos y Leyes de la República del Paraguay; del Abg. Sergio Godoy Codas, Ministro Asesor Jurídico de la Presidencia de la República; y del Abg. Roberto Salomón Nunes, Director Jurídico, en conjunto con los profesionales y colaboradores de la referida dependencia jurídica presidencial— surgió como un esfuerzo técnico sin precedentes. Su propósito fue compilar la vasta dispersión de leyes y normas administrativas para sentar las bases conceptuales y doctrinarias del derecho administrativo presidencial en el Paraguay.

Los lectores, además de conocer la intensa y concienzuda tarea desarrollada durante esos años, se benefician hoy con los aportes que el rico contenido jurídico de estos ensayos brinda. Más allá de su valor informativo y didáctico, este libro constituye un legado para las futuras generaciones. Quienes acudan a sus páginas no solo encuentran un cuerpo ordenado de dictámenes, decretos, ensayos y proyectos de leyes para su análisis o consulta; también descubren un testimonio histórico invaluable para investigar el paisaje de la vida político-jurídica paraguaya de una época determinada, marcado por los temas acuciantes que comprometieron la intervención del Poder Ejecutivo para coadyuvar a la consolidación del Estado de Derecho.

La construcción y consolidación del Estado de Derecho implica una constante vigilancia, con el objeto de que todas las autoridades e instituciones se sometan al imperio de las normas sancionadas conforme al ordenamiento jurídico. La respuesta jurídica de las autoridades frente a los conflictos del ámbito político, social o económico —surgidos de la natural puja de poderes e intereses— es la única vía válida que garantiza la vigencia del marco constitucional.

ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA OBRA

Capítulo I: El Control Preventivo y la Labor Legislativa

Los primeros capítulos de la obra testimonian el rol coprotagónico que ejerció el Poder Ejecutivo en la consolidación del orden jurídico paraguayo. Este rol se materializó mediante el control preventivo de constitucionalidad sobre la labor del Poder Legislativo, respetando los límites y formas legítimamente establecidas a través de la promulgación o el veto, e incluso mediante el activo impulso de proyectos de leyes.

Este primer capítulo brinda un recuento sistemático de los fundamentos jurídicos que motivaron las objeciones del Poder Ejecutivo a diversos proyectos sancionados, ya fuera por contravenir disposiciones constitucionales e instrumentos internacionales, o por cuestiones de pertinencia, oportunidad o conveniencia. Como cierre, se exponen tres ensayos sobre cuestiones que generaron un fuerte debate nacional:

• El veto a la Ley de Presupuesto General de la Nación del año 2017.
• El rechazo del acuerdo para la designación de un Ministro de la Corte Suprema de Justicia.
• Las consecuencias de la falta de publicación de las leyes militares en relación con su vigencia.

Capítulo II: Fomento a la Inversión y Transparencia Pública

El segundo capítulo presenta la intervención activa del Ejecutivo en el establecimiento de un marco jurídico favorable para la inversión de capitales, orientado al desarrollo económico, social e inclusivo, y al fortalecimiento institucional. En estas páginas se exponen los antecedentes y fundamentos de normativas de vital importancia, tales como la Ley de Alianza Público-Privada, la Ley de Responsabilidad Fiscal y la Ley de Contratos Internacionales, entre otras.

Merecen una mención especial la Ley Nº 5282 "De Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental" y la Ley Nº 5393/2014 "De Contratos Internacionales". La primera resulta fundamental para la consolidación republicana, pues fortalece la transparencia y la responsabilidad de los funcionarios en el manejo de la cosa pública. Por su parte, la Ley de Contratos Internacionales sitúa al Paraguay entre los países con uno de los marcos jurídicos más modernos en la materia, hecho ampliamente reconocido en los círculos académicos más prestigiosos.

Capítulo III: La Potestad Reglamentaria del Poder Ejecutivo

El tercer capítulo da cuenta de la contribución del Poder Ejecutivo al fortalecimiento institucional mediante el ejercicio de su potestad reglamentaria, manifestada en la emisión de decretos. El carácter emblemático e inédito de los documentos aquí abordados se justifica por la novedad y trascendencia de sus materias:

• La optimización del procedimiento de sumarios administrativos, garantizando el debido proceso.
• La reglamentación de la prestación de servicios externos mediante el uso de avances tecnológicos.
• Las nuevas modalidades de contratación en obras públicas (licitación con financiamiento y riesgo compartido).
• El establecimiento de escalas y valores de multas aplicables por la entonces Secretaría del Ambiente.
• La inhibición del Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones en un proceso de contratación, con el fin de preservar la objetividad e igualdad.
• La extinción de la personería jurídica de permisionarias de agua potable por transgresiones legales.
• La convocatoria a sesión extraordinaria del Congreso Nacional para tratar el veto total al Presupuesto General 2017.

Modernización Institucional y Gestión de la Información

La actividad desarrollada durante este periodo también se abocó a la corrección de problemáticas endémicas del sistema jurídico paraguayo, tales como la contraposición de normas, imprecisiones y vaguedades. Las herramientas gestadas para subsanar estas deficiencias fueron el Digesto Normativo y el Reglamento para la Elaboración de Textos Normativos, logrados gracias a un convenio con el Centro de Estudios de Derecho, Economía y Política (CEDEP).

Paralelamente, se inició un proceso de fortalecimiento y reorientación de la Administración Central. En diciembre de 2014, en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se aprobó la ejecución del proyecto "Fortalecimiento de la Gestión de la Presidencia de la República del Paraguay".

Una vez concluido el desarrollo tecnológico, en octubre de 2015 se inició la implementación del trámite electrónico en la Dirección General Jurídica, de Decretos y Leyes, introduciendo el módulo denominado "Trámite Regular Estructurado de Decretos y Leyes" (TRE-DELEY), perteneciente al "Sistema de Gestión para la Gobernabilidad" (SIGOB).

¿Qué es el SIGOB? El SIGOB es un sistema de trabajo orientado al desarrollo de capacidades de gestión en la alta dirección de gobierno. Funciona como una herramienta de soporte para la acción política, contribuyendo a generar y mantener las condiciones de gobernabilidad democrática al reducir la brecha entre las decisiones ejecutivas y la capacidad real para ejecutarlas. Aplicado en múltiples países de la región, el SIGOB entiende la gobernabilidad como un método de interacción política e institucional. Sus soportes informáticos propician la transparencia, la efectividad, la interacción ciudadana y la memoria constante del Estado de Derecho.

La gestión electrónica implementada a través de estos sistemas pretende potenciar el uso de la tecnología, facilitar el acceso a la información pública, asegurar la ventaja de la trazabilidad de los trámites, establecer plazos prudenciales, reducir costos administrativos y disminuir el impacto ecológico mediante la reducción del uso de papel, avanzando gradualmente hacia el expediente electrónico integral.

Conservación del Acervo Documental y Patrimonio Histórico Nacional

La Dirección General Jurídica, de Decretos y Leyes funciona como un órgano técnico y de gestión especializada que asesora al presidente y a las dependencias de la Presidencia de la República en cuestiones relacionadas con asuntos constitucionales, legislación de carácter internacional, el régimen legal nacional y sus implicancias en las actividades del Gobierno. Igualmente, esta dirección dirige y coordina el funcionamiento del sistema de tramitación interinstitucional de los decretos y las leyes sometidas a consideración del titular del Poder Ejecutivo.

Asimismo, esta dependencia es responsable de la dirección y organización del Registro Oficial de la República del Paraguay, archivo público obrante en la Dirección de Decretos y Leyes. En este registro se custodian y sistematizan ordenadamente los ejemplares originales de las leyes y los decretos, así como otros documentos oficiales dictados por la primera magistratura, coordinando la distribución de las copias para su publicación por el órgano público competente.

El 5 de junio de 2017, se solicitó formalmente al titular del Poder Ejecutivo la declaración de los documentos oficiales obrantes en el Registro Oficial como patrimonio histórico nacional, catalogando de interés nacional las tareas tendientes a su conservación, restauración, digitalización y microfilmación. Posteriormente, el presidente de la República, don Horacio Cartes, dictó el acto administrativo pertinente que declaró como Patrimonio Histórico Nacional el acervo documental del Registro Oficial de la República del Paraguay, impulsando el proyecto técnico de salvaguarda y facilitación del acceso ciudadano a dicho patrimonio.

Antecedentes Históricos

El contenido del acervo documental del Registro Oficial posee una relevancia histórica y cultural sustancial, pues contiene los testimonios jurídicos de hechos concretos de la evolución institucional del país desde finales del siglo XIX. A modo de ejemplo, destaca el Decreto del Gobierno Provisorio (Triunvirato) de la República del Paraguay, del 26 de agosto de 1869, por el cual se crearon los primeros ministerios y se nombraron a sus titulares bajo la denominación de "Registro Nacional".

Posteriormente, tras la sanción de la Constitución de la República del Paraguay por la Honorable Convención Constituyente el 18 de noviembre de 1870 y su promulgación el 24 de noviembre del mismo año, el presidente de la República, don Cirilo Antonio Rivarola, dictó el Decreto N° 1 del 26 de noviembre de 1870. En este acto, que designaba a los cinco primeros ministros del despacho de gobierno, se utilizó por primera vez el término "Registro Oficial", institucionalizándose la nomenclatura desde entonces.

En cuanto a la dependencia presidencial hoy conocida como Dirección de Decretos y Leyes, sus orígenes se remontan a principios de la segunda década del siglo XX, cuando el presidente de la República, don Eduardo Schaerer, dictó el Decreto N° 1 del 2 de enero de 1913. Esta norma reglamentó la forma, contenido, cantidad de ejemplares, papel, formato, márgenes, grafía de numeración, firmas y rúbricas ministeriales, estableciendo las puestas en valor y las secciones formales del Registro Oficial. Estos documentos constituyen la herencia fundamental de nuestra memoria histórica.

El Proyecto de Intervención Técnica

• Inicios: A partir del mes de marzo de 2017, la Dirección de Decretos y Leyes inició un relevamiento técnico sobre el estado de conservación del acervo. El diagnóstico constató la urgente necesidad de salvaguardar el patrimonio documental que abarca desde el año 1869 hasta la actualidad.
• Documentación Valiosa: El Registro Oficial constituye uno de los archivos públicos más importantes del país por el tipo de documentos que resguarda. Su valor es apreciado por investigadores, historiadores, analistas de datos y estudiantes locales y extranjeros, lo que vuelve imperativo optimizar el acceso a dicha información en tiempo y forma.
• Factores Adversos: Las vicisitudes del tiempo, el estado de conservación y los eventos históricos —guerras, revoluciones y contingencias climáticas—, sumados a un espacio físico reducido y carente de condiciones óptimas de climatización, iluminación, mobiliario especializado y control de acceso, exigieron la adopción de medidas de mitigación inmediatas para proteger los documentos originales de un deterioro irreversible.
• Riesgo de Pérdida Cuantitativa: Tras la identificación y análisis volumétrico del archivo, se constató que entre un veinticinco por ciento (25 %) y un treinta y cinco por ciento (35 %) del acervo de decretos oficiales se encontraba en condiciones de conservación críticas, con un riesgo inminente de pérdida parcial o total de los soportes y de la información. Para el porcentaje restante, en buen estado general, se determinaron medidas preventivas estrictas.
• Acciones Urgentes: Ante el daño identificado, y más allá de los esfuerzos cotidianos de la Dirección, las acciones correctivas de restauración y conservación especializada debieron ejecutarse de manera perentoria para frenar el avance de los agentes de deterioro y asegurar la puesta en valor del fondo documental.

Desarrollo y Alcance del Proyecto

El proyecto tiene como objeto la conservación, restauración, digitalización, microfilmación y facilitación del acceso de la ciudadanía a los fondos documentales del Registro Oficial. El alcance de la intervención técnica comprendió el procesamiento de doscientos mil (200.000) documentos producidos desde el siglo XIX hasta la fecha, priorizando las series documentales más antiguas debido a su delicado estado. La finalidad última es garantizar el resguardo a corto, mediano y largo plazo de la memoria histórica del Paraguay mediante procesos archivísticos estandarizados de inventario, catalogación, microfilmación y digitalización sistemática.

Defensa del Patrimonio y Conclusión Capítulo IV: Defensa Patrimonial y Conservación Documental

El trabajo institucional también abarcó la defensa de los intereses patrimoniales de la República. De este modo, el célebre caso Gramont Berres se encuentra minuciosamente reseñado en el cuarto capítulo. Gracias a la firme intervención del Poder Ejecutivo, el país no solo evitó un gravísimo perjuicio patrimonial directo, sino que salvaguardó su imagen crediticia a nivel internacional. Este capítulo también incluye interesantes reseñas sobre el proyecto de conservación del acervo documental, cuyo valor histórico es incalculable.

Capítulo V: Anexo Normativo

El último capítulo presenta una recopilación anexa de las disposiciones normativas más importantes, de diversa jerarquía (leyes, decretos y resoluciones), promulgadas y emitidas entre los años 2013 y 2017.

Legado

Esta obra posee un notable carácter de rendición de cuentas, actividad que constituye una obligación ineludible de todo servidor público y sobre la cual se apoya el sistema democrático. La democracia reconoce a la voluntad soberana del pueblo como el único origen de la investidura de las autoridades, y al bienestar ciudadano como la finalidad inquebrantable de sus actos.

No me cabe más que expresar una profunda satisfacción por la intensa y eficiente labor desplegada en esos años, hoy materializada en estos documentos. Sirva este compendio para reflexionar acerca de la necesidad vital de comprometerse con el fortalecimiento de las instituciones democráticas; porque los hombres pasan, pero son las instituciones las que quedan como legado para las generaciones futuras.

En conclusión, este es el resultado de un arduo trabajo cotidiano que sustenta la gran gestión realizada. Solo resta decir: que lo disfruten.

---

• El Autor (Junio-2026)